[신년기획] 해상풍력, 국내서 성공하려면

[투데이에너지 송명규 기자] 전세계가 파리협정에 따른 신기후체제 출범 이후 기후변화에 대응한 온실가스 감축과 신재생에너지 확대 노력을 가속화하고 있다. 파리협정의 큰 의의는 감축의무를 갖고 있던 선진국뿐만 아니라 모든 당사국들이 온실가스 감축에 동참하게 된 것과 2018년까지 이행규칙을 만들기로 한 것에 있다. 우리나라도 예외가 될 수 없다.

이에 최근 발전사 등 공기관들도 신재생에너지 보급 확대로 주목하고 있는 해상풍력산업의 현실에 대해 돌이켜보고 향후 성장을 위해선 어떤 준비가 필요한지 들여다보고자 한다. /편집자 주

현재 전세계적으로 신재생에너지 시장을 선점하기 위한 국가 주도의 산업성장이 이어지고 있으며 해상풍력도 예외가 아니다. 우리나라도 여기에서 예외가 될 수 없는 부분이지만 이상과 현실은 크게 다른 부분이 있다. 우리나라가 당초 세웠던 목표치는 둘째치고 가까운 나라 중국하고만 비교해도 해상풍력시장의 경우 발전사 등 공기업들이 추진한 일부 사업을 제외하곤 원활한 내수시장을 형성했다고 보기 어렵다.

국내의 경우 신재생에너지를 넘어 에너지산업을 전반적으로 들여다봐도 화석연료의 고갈, 에너지수급 불확실성에 따른 에너지안보 등 전통적 문제와 송•배전의 효율화 필요성 등 여러 여건의 변화에 따라 기존 에너지정책의 근본적 재검토가 요구되고 있다. 또한 기존의 대규모 중앙집중형 화석연료기반 에너지에서 소규모 분산형 신재생에너지로의 전환이 시급한 과제로 떠오르고 있으며 기술의 발전으로 보급량도 확대되고 있다.

이에 정부의 3020 정책과 맞물려 태양광과 풍력 중심의 재생에너지 확대가 기대되고 있지만 주도적인 역할을 할 해상풍력의 경우 기술확보는 둘째치더라도 트랙레코드를 확보하기 위한 시장형성이 절실한 상황이다.

우리나라의 경우 2030년 해상풍력발전 13GW를 설치해 원전 4기나 석탄화력 8기를 대체하겠다는 정부 목표가 세워져있다. 이를 통해 MW당 60억원, 총 78조원의 투자유발을 이뤄내 2020년까지 전력생산량 68만3,280GWh를 달성하고 조선•해양산업, 철강 등 연관산업의 성장도 함께 견인해 핵심부품 및 기술 수출경쟁력을 강화하는 것도 목적 중 하나다.

그러나 야심찬 목표에도 불구하고 시작부터 해상풍력산업 성장은 시작부터 삐걱거렸다. 서남해 2.5GW 해상풍력발전단지 조성의 경우 2010년 정부 종합추진계획 발표 이래 주민수용성, 인허가 및 경제성 등의 문제가 발생해 5년이나 지연되면서 터빈기자재 1개 기업(두산중공업)만 참여해 경쟁구도가 상실되고 단지 용량 축소 및 사업기간 지연까지 불러오고 말았다.

30MW 규모의 탐라해상풍력의 경우 2006년 발전사업허가 및 개발사업시행이 승인된 이래 11년 3개월만에 준공하기도 했다.

■왜 우린 초기에 실패했을까?
이런 문제점들이 발생하고 국내 해상풍력산업 초기시장 확보에 실패한 가장 큰 원인은 정부주도의 탑다운 방식에 의존할 뿐 모두가 참여할 수 있는 상생사업방안이 아니었기 때문이라는 점에 목소리가 높아지고 있다.

단순히 정부가 일방적으로 자리를 잡고 참여업체를 모집하는 탑다운식 단지개발이 주민 공감대를 형성하는데 미흡했고 어업피해 등 사업자와 주민간 갈등이 심화되는 결과를 낳아 수용성 확보에 어려움을 겪어왔다는 것이다. 인허가절차의 경우에도 관련부처별 인허가에 대한 사전이해와 조율미흡 등으로 인해 사업기간 및 단지입지, 배치 등의 변경을 초래하기도 했다.

또한 경제성 측면에서도 풍황자원, 해저지반, 수심 등 해양환경을 고려한 전략적인 경제성 판단이 미흡했으며 보수적인 사업비 책정으로 인한 기관과 업계의 갈등, SMP 하락 등으로 인한 비용상승 문제가 발생했다.

즉 해상풍력을 비롯해 풍력산업 침체의 핵심 원인은 정책 신뢰성과 철저한 실행계획 수립이 미흡했기 때문이라는 분석이 나온다.

가장 큰 문제는 국내에서 해상풍력과 육상풍력이 각종 리스크로 인해 사업추진이 지연되고 있는 시점에서도 유럽과 중국 등 해외에서는 국내 전체에 설치 가능한 용량 이상의 사업들이 지속적으로 추진되고 있었다는 점이다.

이에 반해 우리나라는 침체상황을 이겨낸 소수의 풍력기업들조차 매년 납품하는 분량이 적다보니 지속적인 생산가동을 통한 가격절감도 어려운 상황이다.

또한 국가가 일방적으로 사업을 주도하거나 민간 단독으로 사업을 진행하는 방식이 아닌 정책과 민간투자가 조화를 이뤄 지속적인 사업을 유지해 온 점도 주목할 만하다. 즉 실패로 인한 손해에만 급급해 사업시행조차 하지 않는 것이 아닌 실패도 경험과 노하우, 실력이 될 수 있는 시스템을 국가가 주도적으로 구축했으며 정부를 믿은 기업들의 과감한 도전도 이어진 것이다.

국내에서 풍력산업이 침체된 가장 핵심 원인은 정책에 대한 신뢰성이 부족하다 보니 풍력에 대한 투자도 망설일 수밖에 없었다는 것이다. 이에 철저한 실행계획을 수립해 풍력을 확대해 나가기 위한 정부 로드맵의 역할에 이목이 집중되고 있는 것이다.

국내 에너지기관의 한 관계자는 “서남해 2.5GW 사업이 지연되고 주요 풍력기자재 업체가 사업에서 철수한 가장 큰 이유는 기업들이 ‘돈이 되지 않으니 참여해봤자 손해다’라는 결론을 얻어내면서 진행됐으며 이는 수용성, 인허가 및 경제성부문에 대한 정부정책이 실종되고 추진동력이 상실되면서 발생한 문제”라며 “서남해 2.5GW 사업의 계획을 개선하고 지역 및 주력산업과 전략적 연계가 가능한 국가해상풍력단지개발을 추진하는 것이 필요하며 해상풍력 관련 법규, 제도, 인허가 관련 규제의 혁신과 신설이 국내 해상풍력산업의 생존여부를 결정할 것”이라고 평가했다.

이 관계자는 또한 “우선 100~300MW 내외의 소규모로 지자체, 지역주민, 민간 주도의 사업신청을 통해 국가단지화, 지구지정 추진으로 첫 단계를 밟고 그다음부터 1GW 이상의 대규모 단지의 사전적합지 조사, 개발단계를 거져 주민과 지자체가 참여하고 정부주도의 지구지정을 진행하는 방법이 효율성이 높다고 본다”라며 “특히 지구지정을 진행한 후 정부가 주도해서 부유식, 수심프리, 영해 및 공해 등 대규모 실증을 진행할 수 있는 단지로 개발을 진행한다면 탑다운식으로 인해 발생했던 수용성, 경제성, 인허가 문제를 동시에 해결할 수 있는 방안이 될 것으로 보인다”고 덧붙였다.

단순히 단지를 개발하고 터빈을 설치하는 사업을 늘리는 것에만 그치지 않고 중국, 유럽 등 해상풍력을 조금씩 성장시켜온 해외사례 등을 통해 우리에게 맞는 정책과 기술확보, 인프라 구축이 더욱 중요하다는 것이다.

■전세계 해상풍력 시장경쟁은 이미 ‘진행 중’
전세계적으로 해상풍력발전의 누적 설치용량은 14GW로 매년 신규설치량만 2GW에 달하고 있다. 특히 독일, 영국 등 유럽의 주요국가들 외에도 벨기에, 프랑스, 네덜란드 등 신흥 해상풍력 강국을 노리는 국가들도 확대되고 있으며 중국의 경우 내수시장을 적극 활용해 세계 3대 해상풍력 국가로 자리매김하고 있다.

블룸버그 분석자료에 따르면 영국의 경우 지난해까지 누적 설치량이 1,500MW를 넘을 것으로 전망되는 등 지속적으로 시장을 주도하고 있는 상황이며 독일이 그 뒤를 이을 것으로 기대된다. 특히 2030년에는 전세계적으로 누적 해상풍력 설치량이 100GW를 돌파할 것이라는 기대까지 나오고 있다.

미국의 경우 400MW 규모의 단지를 중심으로 2026년 22GW를 기록할 것으로 기대되며 대만의 경우 우수한 풍황과 정부의 장력한 의지, 유럽업체의 높은 관심과 투자를 이끌어 그 기세에 합류하고 있다.

오정배 블루윈드엔지니어링 대표는 “현재 유럽만 보더라도 평균 해상풍력터빈 용량이 5MW급이 주를 이루고 있고 평균 발전단지 용량이 380MW 규모에 이르는 등 많은 설치실적과 함께 대용량 터빈개발의 기술력 강화를 이뤄낸 상황”이라며 “가까운 미래에 유럽에선 8MW급 이상의 고용량 해상풍력터빈들이 주로 설치되고 평균단지 용량도 1GW급을 넘어서는 등 수많은 설치경험을 통한 기술경쟁력 확보와 시장선점을 위한 신규 제품 개발에도 박차를 가할 전망”이라고 전망했다.

블룸버그에 따르면 부유식 해상풍력의 경우에도 2020년 237MW 규모의 시장을 형성할 것이라는 기대치가 높아지고 있다. 이에 국내에서도 정부와 기업이 장기적으로 해상풍력 정책 목표를 세우고 시장 활성화를 위한 방안 마련을 서둘러야 재생에너지 3020 정책의 실현과 함께 해외수출시장 확대도 가능할 것이라는 분석이 이어지고 있다.

■장기적 에너지전략통한 활성화 필요 
우선 국내에는 해상풍력 정책 목표가 장기적인 국가 에너지전략에 포함돼야 한다는 전문가들의 의견이 이어지고 있다. 또한 주기적인 성과 측정과 함께 단기•중기로드맵을 제시해 장기전략의 불확실성을 보완하고 국가에너지 전략에 다양한 이해당사자가 참여할 수 있는 인프라 구축이 중요하다는 것이다.

이렇게 장기적인 국가 정책으로 이끌어가야 할 가장 큰 이유는 해상풍력이 미래에 일자리를 창출해나가는 측면이 높으며 실제 관련된 사례가 해외에서는 실현됐다는 점이다.

영국의 경우 해상풍력의 경우 육상풍력에 비해 MW당 일자리 창출효과가 2013년 2배 이상을 기록했으며 건설 및 시공, 단지개발, 유지보수, 서비스 순으로 일자리 창출효과가 높은 것으로 나타났다. 영국의 경우를 보면 우리나라도 해상풍력시대가 도래할 시 일자리 창출이 대폭 증가할 가능성이 높다는 분석이다.

최근 IRENA 연구에 따르면 미국의 해상풍력의 MW당 인력창출은 해외의 경우 24~40명, 국내의 경우 40명 수준으로 육상풍력의 8~12명보다 압도적으로 많은 숫자를 기록하는 등 해상풍력의 MW당 인력비중이 점차 증가하고 있는 추세다.

근데 문제는 해상풍력의 경우 육상풍력보다 기술의 전문성을 요구하는 부분이 크기 때문에 이제 막 초기시장 단계인 우리나라에서 숙련된 인력을 확보하는데 어려움을 겪을 것으로 우려된다.

이에 해상풍력산업이 국내에서 성공하기 위해선 단순히 제품개발 위주의 R&D 프로그램 방향이 아닌 시장창출형 연구방향으로 개선할 필요성이 높으며 전문적으로 사회적 수용성을 높일 방안을 연구하는 부분도 필요할 것으로 보인다.

특히 해상풍력의 경우 바다에서 작업이 진행돼 육상대비 재난 위험성이 큰 만큼 우수한 기술과 함께 기술인력의 안전을 확보하기 위한 연구도 시급하며 단순히 기업에 우수한 기술을 안겨주기 위한 기술경쟁보단 우수한 기술을 공유하고 최우선의 제품과 설치계획을 수립하는 상생방안도 중요한 상황이다.

또한 해상풍력시장 확대 필요성에 관련부처와 기업뿐만이 아닌 지역주민, 지자체, 나아가 국민들이 체감할 수 있도록 공감대 형성이 필요하며 단순히 전력을 생산하거나 경제적 이익을 넘어서 국내 재생에너지기반 에너지전환을 실현할 주역임을 인식시켜나가야 할 것이다.

■지자체•지역주민 협조 ‘관건’
이에 국내에서 해상풍력단지를 조성할 때는 모든 것을 원스톱으로 의제처리하는 강력한 법적틀을 제공하고 대규모 해상풍력 국책사업 추진기반을 마련할 필요가 있다. 사전협의, 개발법령 협의 및 의제처리 사항을 원스톱으로 처리하고 영해에 단지건설을 위한 공간적 틀을 정부가 결정하는 지구지정 계획이 필요하다는 것이다.

특히 해상풍력개발기본계획 등 해상풍력단지 건설을 위한 법적인 토대를 마련하고 지방세 등을 신설해 광역 및 기초지자체의 자발적인 참여를 유도하는 방안이 중요하다. 현재까지 조성된 해상풍력발전단지 사업에서 민원 등으로 인한 인허가지연이 가장 큰 리스크로 작용했다는 점을 감안하면 관련 지자체와 지역주민의 협조를 얻어낼 수 있는 고정적인 장치가 필요하다는 것이다.

해상풍력산업의 효율적 추진과 정책 일관성 확보를 위한 거버넌스 구축도 중요한 과제로 떠오르고 있다. 해상풍력사업 정기 수요조사를 통해 공간계획 성격의 정부 법정계획인 해상풍력개발기본계획을 수립하고 모든 부처가 참여하는 범부처계획으로 수립하는 등 수시로 계획을 반영할 수 있고 개발시점 문제를 해소하며 인허가 간소화도 이끌어낼 수 있는 총괄적인 위원회가 필요하다는 것이다.

정책적으로는 해상풍력시장에 대한 정부정책 신뢰도 제고를 통해 안정적이면서도 장기적인 추진동력을 확보하고 대규모 해상풍력시장 창출을 통해 경제성을 향상시키고 서플라이체인 구축에도 집중해야 될 것으로 전망된다.

특히 법적 제도기반 마련을 통해 해상풍력 인허가시스템을 구축하고 지역주민 의견수렴, 예정지구 조사, 지역 및 주력산업의 연계 전략을 통해 수용성을 개선하는 것도 가장 큰 과제다. 단계•체계적인 개발을 통해 전•후방 연관산업을 견인하고 일자리 창출효과를 극대화해야 하며 한반도의 공간적, 시간적, 기술적 제약을 극복해 지속성이 높은 대규모 국책사업으로 발전시킬 필요성이 높다는 평가다.

또한 해상풍력과 관련한 신규시장 발굴도 놓쳐서는 안될 부분이다.

국내 한 풍력전문가는 “부유식 해상풍력, 해상에 설치하는 ESS, 동북아 슈퍼그리드 등 해양에너지분야의 미래시장 개발이 동반돼야 해상풍력을 국가가 정책적으로 주도하는 사업으로 발전시킬 수 있을 것”이라고 강조했다.

마지막으로 해상풍력을 단순히 용량 확대에만 신경쓰지 않고 투자 경제성 확보를 위한 인프라 구축도 중요한 과제다. 현재 해상풍력 전력판매단가로는 경제성 확보가 곤란한 만큼 REC 가중치 상향과 같은 인센티브, 차액계약제도, 신 FIT제도 도입 등을 검토하고 단지별 다양한 케이스에 적합한 REC 적용방안 검토도 필요하다는 것이다.

특히 기자재 및 부품 공급망, 일명 서플라이체인 구축도 중요한 과제다. 설치경험이 많은 외국산 시스템기업의 국내시장 진출을 받아들이되 국산 기자재 및 부품 사용을 의무화해 연관산업을 견인하고 국산 시스템의 국산화율 목표를 설정하는 방안이 필요하다.

실제로 개인이나 기업이 투자하는 일반적인 풍력발전단지의 경우 해외기업의 제품이 설치되는 과정에서 국내에 공장을 두고 납품할 것을 요구하는 것은 사실상 불가능하지만 정부의 발전사업허가시 자국의 풍력산업의 성장을 위해 가중치 등으로 제도적 지원이 집중된 사업이라는 특징을 앞세우면 충분히 요구할 수 있는 부분으로 평가된다.

이에 참여허가를 조건으로 WTO를 위반하지 않는 선에서 육상과 해상풍력발전기와 기자재를 국내기업을 통해 생산할 수 있도록 기반을 구축하도록 하는 상호 이익공유체계로 계약을 체결할 경우 국내에 지속적인 풍력시장이 형성되는 데 도움이 될 것이라는 부분이다.

이런 시스템을 통해 해외 주력풍력기업의 제품을 생산해낸 국내기업들은 자동적으로 주력기업에 납품한 트랙레코드를 보유하게 돼 해외시장에서 기술력을 인정받게 되는 결과를 가져오게 되며 지속적인 생산을 통해 풍력발전기의 핵심적인 기술노하우 확보도 기대된다.

또한 사업경제성 확보를 위해 대용량 단지개발이 필수인 해상풍력의 경우 변전 및 송전선로 수용가능 용량이 부족할 수 있기 때문에 이를 수용하기 위한 육지 송전계통 보강, 해상계통 선로의 설치를 위한 정책적인 지원도 필요한 상황이다.

특히 국내 해상풍력산업을 주도할 전문인력 양성과 함께 해상안전센터, 배후항만 등 해상풍력산업클러스터 조성에도 박차를 가해야 한다.

대규모 해상풍력단지 건설을 위한 배후항만과 조선기자재 업체를 활용하는 클러스터 조성과 함께 해상풍력 산업전문인력, 운송•설치•시공장비 등을 국가가 주도해서 사전에 준비해야 해외기업들과의 격차를 줄이고 늦게나마 시장을 확대해나갈 수 있는 기반이 될 전망이다.