▲ 송형상 한국가스공사 경영연구소 선임연구원.

[투데이에너지] 1. 서론
주변국 일본은 지난해 4월 전력소매시장 자유화를 시행한데 이어 올해 4월에는 가스소매시장 자유화를 시행하면서 소매 소비자들은 업체선정 뿐만 아니라 다양한 요금제 선택도 가능해졌다.

지난해 전력소매시장 자유화로 가스업체, 종합상사, 통신 ,방송 등 다양한 업종들이 전력소매시장에 진출하면서 제도 시행 7개월 만에 200만명이 넘는 소비자가 업체를 변경했다.

이 중 60% 가량이 도쿄전력의 이탈고객으로 나타났으며 도쿄전력의 이탈고객의 상당수는 도쿄가스로 흡수되는 등 기존 대형전력업체의 약세와 대형가스업체의 약진이 두드러지는 양상을 보였다. 상당한 피해를 입은 전력업체들이 반격을 노리며 올해 가스소매 자유화를 맞이하게 되면서 가스업체들과 전력업체들의 경쟁 2라운드가 본격적으로 펼쳐질 것으로 보여 그 결과가 매우 흥미롭게 다가오고 있다.

이에 본고에서는 일본 가스소매시장을 개괄적으로 소개한 후 가스시장 소매자유화의 시행배경, 진행과정, 자유화 시행 후 시장 반응과 업체 간 경쟁 등을 살펴보고자 한다.  

2. 일본 가스시장 개괄

■일본 가스 산업구조

우리나라는 가스시장이 도·소매로 구분돼 있는 것과 달리 일본은 수직통합적 사업구조 형태로 단일 사업자가 도·소매업을 영위하는 것이 가능하다. 또한 가스소매시장 자유화 이전에는 지역별 독점 형태를 띠고 있었지만 이번 자유화 이후 지역별 독점 형태가 무너지고 자유 경쟁 형태로 진입하게 됐다. 

일본의 가스 산업구조는 일반가스사업, 간이가스사업, LP가스판매사업으로 구분할 수 있다. 일반가스사업자는 간이가스사업자를 제외한 배관으로 가스를 공급하는 사업자를 지칭하며 주로 천연가스를 공급하는 도시가스사업자를 의미한다.

간이가스사업자는 특정가스 발생설비를 이용해 가스(주로 LP가스)를 생산하고 배관을 통해 가스를 공급하는 사업자이며 하나의 단지 내에서 가스 공급 지점 수가 70개 이상인 사업자이다. LP가스판매사업자는 인구밀도가 낮은 지방 및 도서지역을 중심으로 영업하고 있으며 가스용기에 LP가스를 충전해 판매한다.

2013년 기준 일반가스사업자는 공기업 29개를 포함해 209개이다. 일반가스사업자 중에는 도쿄가스, 오사카가스 등과 같은 대형 사업자가 포함돼 있으며 고객수는 약 3,000만명에 육박하고 있다. 하지만 천연가스 배관이 국토 면적의 약 5%에만 매설돼 있기 때문에 대도시 인근을 제외한 지역은 주로 LP가스를 사용하고 있다.

간이가스사업은 단지 내에서 이뤄지며 비교적 소규모로 행해지기 때문에 사업자의 수가 1,452개로 일반가스사업에 비해 많으나 고객수는 약 140만명밖에 되지 않는다.

LP가스판매사업자의 수는 2만1,052개로 가장 많은데 그 이유는 대부분의 업체가 소규모이기 때문이며 고객수는 약 2,400만명이다. 한마디로 일본 가스시장은 천연가스와 LP가스가 약 절반씩 담당하고 있다고 볼 수 있다.

▲ 출처: 한국가스공사.

■일본 도시가스 회사     

가스소매자유화 이전 일본의 도시가스회사는 지역독점형태로 독점 서비스 지역 내에서 천연가스를 공급해왔다. 일본도시가스협회에 따르면 2016년 6월 기준으로 일본의 도시가스 회사는 총 203개로 이 중 177개가 사기업이고 나머지 26개는 공기업이며, 총 고객수는 2,998만명이다.

일본도시가스협회는 일본 도시가스 서비스지역을 크게 8개로 나누고 있는데, 8개 지역은 훗카이도, 도호쿠, 간토, 도카이·호쿠리쿠, 긴키, 시코쿠, 주고쿠, 규수지역이다. 지역별로 인구 밀집도에 따라 도시가스회사의 수는 크게 차이가 난다.

도시가스회사 수가 가장 많은 지역은 간토지역으로 총 86개의 도시가스사업자가 존재하며 고객수는 1,496만3,000명으로 전체 고객수의 50% 가량을 차지하고 있다. 간토지역은 일본의 수도 도쿄를 포함하는 수도권지역으로 도쿄가스가 지배적인 위치에 있지만 도쿄전력이 2017년 7월부터 가스소매시장에 진출했기 때문에 향후 경쟁이 치열해질 것으로 전망된다.

간토지역 다음으로 도시가스사업자가 많은 지역은 도호쿠 36개, 규슈 28개, 긴키 19개 순이다. 긴키지역은 19개의 도시가스사업자가 있으며 고객수는 752만6,000명으로 전체고객의 25%를 차지한다. 긴키지역에는 일본의 3대 도시가스회사 중 하나인 오사카가스가 영업하는 지역이기도 하다. 도카이·호쿠리쿠 지역의 고객수는 285만명으로 전체 고객의 9.5%를 차지하고 있으며 도호가스가 지배적인 사업자로 영업하는 지역이다. 간토, 긴키, 도카이·호쿠리쿠 지역의 고객수가 일본 전체의 85% 정도를 차지하고 있으며 나머지 지역은 중·소규모의 도시가스회사들이 포진돼 있다.

우리나라는 전국에 주배관 설치지역이 2016년 기준으로 90%를 넘어섰으나 일본은 국토면적 기준 5%, 산과 황야를 제외하면 17.5%에 지나지 않는다. 일본은 LNG 터미널을 중심으로 고수요 지역으로 배관이 매설돼 있으며, 일본 3대 가스회사인 도쿄가스, 오사카가스, 도호가스가 파이프라인 네트워크의 50% 이상을 소유하고 있다. 

3. 가스소매시장 자유화

■진행과정

일본에서는 높은 에너지가격이 사회적 문제로 부각되면서 에너지분야 자유화 움직임이 1990년 중반부터 전력시장과 가스시장을 중심으로 시작됐다. 2000년 중반까지 전력·가스 소매시장 자유화가 3분의 2가량 진행된 후 별다른 진전이 없다가 2011년 후쿠시마 원전사고로 에너지 가격이 폭등하게 되면서 에너지시스템 개혁에 대한 재논의가 본격적으로 진행됐다.

2012년 정권을 잡게 된 아베총리는 에너지분야의 규제완화를 중요과제로 추진하면서 전력소매시장과 가스소매시장이 각각 2016년, 2017년에 완전 자유화에 이르게 됐다. 

일본의 가스소매시장 자유화는 지난 20년에 걸쳐 단계별로 진행됐다. <그림 3>에서 나타나듯이 1995년 4월 이용량이 연간 200만m³를 초과하는 대규모 수용가를 대상으로 가스 소매시장 자유화를 시작해 2007년 4월에는 연간 10만m3 를 초과하는 소규모 공장과 호텔을 대상으로 점차 확대, 자유화 비중이 63%까지 증가됐다.

올해 4월에는 주거용을 포함한 모든 이용자를 대상으로 확대해 완전자유화에 이르렀다.
이번 가스소매시장 완전자유화 시행은 2015년 6월 일본 의회에서 가스사업법 개정이 통과되면서 이뤄졌으며 새롭게 자유화되는 시장의 규모는 약 미화 20억달러 규모로 추정된다.

<그림 2>의 일본 에너지시장 개혁 로드맵에 따르면 일본의 가스시장 개혁의 마지막 단계는 2022년 4월 대형가스 3개사(도쿄가스, 오사카가스, 도호가스)의 배관부문 법적분리이다.

대형가스 3개사는 일본 전체 도시가스판매량의 약 70%, 전국 파이프라인 네트워크의 50% 이상을 차지하고 있으므로 일본정부는 대형가스 3사의 배관부문 법적분리를 우선적으로 추진할 계획이다. 

일본 정부의 가스소매시장 자유화 시행 목적은 경쟁강화를 통한 소비자 가격인하, 신규서비스 창출과 신규 사업기회 창출을 들 수 있다.

또한 파이프라인 등의 부족한 인프라 개선을 촉진시키고 소비자의 선택권 확장과 안전한 서비스 제공을 그 목적으로 하고 있다. 상기의 가스소매시장 자유화 목적은 전력소매시장 자유화 목적과 동일하다.  

▲ 출처: 한국가스공사.

■시장 변화 

가. 업체변경 현황

일본 경제산업성에 따르면 2017년 10월24일 기준 신규로 등록한 가스소매업체는 총 50개로 집계된다. 신규 등록한 업체들은 주로 LNG터미널을 운영하고 있는 전력회사, 정유회사, 그 외 LP가스회사와 천연가스 파이프라인회사 등으로 파악된다.

지난 2016년 4월에 자유화가 시행된 전력소매시장의 경우 소매시장 자유화 시행 2개월 전인 2016년 2월에 이미 신규 등록한 소매업체가 150개에 이르고 2017년 9월 418개에 이른 것과 비교하면 가스소매업체의 신규등록건수가 다소 적은 것으로 보인다.

<그림 1>은 일본 경제산업성이 발표한 가스소매업체 계약 변경신청 현황을 나타낸다. 일본 전체 계약변경 신청건수는 36만7,000건으로 변경율이 1.2%이며 지역별로 큰 차이를 보이고 있다.

가스소매업체 변경 신청건수가 가장 많은 지역은 긴키지역이 20만4,000건으로 전체 변경 신청건수의 56%를 차지하고 있으며 간토지역이 7만1,000건, 주부·호쿠리쿠지역이 5만8,000건, 규슈·오키나와지역이 3만4,000건으로 긴키지역 다음으로 변경 신청건수가 많다. 훗카이도, 도호쿠, 주고쿠·시코쿠지역은 8월25일 현재까지 가스소매업체 변경건수가 전무하다.

가스소매업체 계약변경 신청 현황을 전력소매업체 계약변경 신청 현황과 비교해보면 지역별 경쟁구도의 차이를 발견할 수 있다. 전력소매시장 자유화시행 1년 5개월 후인 2017년 8월31일에 일본 전체 전력소매업체 변경 신청건수는 483만2,000건으로 변경 신청율이 7.6%에 이른다.

지역별로는 가스소매시장에서는 긴키지역의 가스소매업체 변경 신청건수가 가장 많은데 비해 전력시장은 간토지역의 전력소매업체 변경 신청건수가 247만건으로 가장 많고 그 다음으로 긴키지역이 102만7,000건, 주부·후쿠리쿠지역이 44만건으로 그 뒤를 따른다.

간토지역은 일본의 수도 도쿄를 포함하는 수도권지역으로 인구밀도가 가장 높은 곳이나 가스소매시장에서 도쿄가스의 경쟁사인 도쿄전력이 2017년 7월부터 진출하면서 타 지역에 비해 경쟁 속도가 더딘 것으로 나타났다.

그러나 향후 간토지역의 전력소매시장은 가스소매시장과 마찬가지로 일본 내에서 가장 경쟁이 심화될 지역으로 평가받고 있다. 그 외 오사카가스와 간사이전력이 경쟁하는 긴키지역, 도호가스와 주부전력이 경쟁하는 주부·후쿠리쿠지역 또한 높은 경쟁이 예상된다.

나. 고객수 변화

가스소매시장 자유화 시행 직전인 2017년 3월과 자유화 시행 3개월 후인 2017년 6월의 일본 3대 도시가스회사인 도쿄가스, 오사카가스, 도호가스의 고객수 변화를 살펴보면 도쿄가스의 2017년 3월 고객수는 1,153만6,000명에서 2017년 6월 고객수는 1,155만3,000명으로 0.15% 증가했고 동기간 도호가스도 243만4,000명에서 244만1,000명으로 고객수가 0.29% 늘었다.

반면에 오사카가스의 고객수는 2016년 6월에 621만명에서 2017년 6월 612만9,000명으로 줄어 1.3% 감소율을 보였다. 자료수집의 한계상 오사카가스의 비교시점이 다르다는 점을 감안하더라도 오사카가스를 제외한 두 개 사는 가스소매시장 자유화 시행 이후에도 고객수가 증가했지만 오사카가스는 감소했다는 분명한 차이점이 발견된다. 오사카가스의 영업지역인 긴키지역은 가스소매시장 자유화 이후 소비자의 소매업체 변경건수가 20만4,000명으로 전국 1위를 기록하고 있어 경쟁이 가장 치열하며 시장변화가 가장 큰 곳이다.

긴키지역 가스소매시장에 신규 진출한 간사이전력의 2017년 6월 고객확보수가 18만명에 이르며 이 중 대다수는 오사카가스에서 이탈한 고객이라고 볼 수 있다. 간사이전력은 2017년 3월 말 기준 72만명의 고객이 이탈했는데 전력소매시장에서 입은 피해를 가스소매시장에서 상당부문 보전한 것으로 평가된다.

반면에 도쿄가스가 영업하는 간토지역의 가스소매업체 변경율은 0.5%에 지나지 않아 전국평균 1.2% 보다 낮고 도쿄전력의 간토지역 가스소매시장 진출시기가 2017년 7월 결정되면서 7월 이후에나 본격적인 경쟁이 시작됐다고 볼 수 있다.

지난해 전력소매시장 자유화를 통해 181만명의 도쿄전력 이탈 고객 중 73만명이 도쿄가스로 이동하면서 큰 이득을 누렸던 도쿄가스는 가스소매시장 자유화에도 불구하고 현재까지 큰 타격이 없는 것으로 볼 수 있다.

도호가스가 영업하는 주부·후쿠리쿠지역은 주부전력은 전력소매시장에서 약 31만명의 고객이 이탈한 반면, 가스소매시장에서의 확보고객은 3만9,000명에 지나지 않아 에너지 자유화시장에서 고전하고 있다. 도호가스는 가스소매시장 이탈고객수보다 신규 건설된 건물수의 증가로 신규 가입한 고객수가 더 많아 전체 고객수가 소폭 증가한 것으로 추측된다.       

다. 가스판매량

도쿄가스와 도호가스의 고객수는 증가하고 오사카가스의 고객수는 감소했지만 이들 기업의 천연가스 판매량을 살펴보면 가스소매 자유화 이후 기간 2017년 4∼6월 판매량이 2016년 4∼6월 판매량 대비 모두 3% 이상 증가한 것으로 나타난다.

도쿄가스는 2016년 36억400만m³에서 37억1,200만m3로 증가했는데 그 원인으로는 발전용수요 증가가 가장 크게 작용했으며 그 외 전년대비 낮은 기온과 주거용 고객증가 효과로 분석된다. 오사카가스의 판매량 증가는 주거용의 경우 기온효과, 비주거용의 경우 발전용수요 증가와 신규 수요창출에 기인한다.

도호가스의 경우도 주거용의 경우 기온효과로 인해 판매량이 증가했고 비주거용은 적극적 마케팅으로 신규 수요 증가 때문에 판매량이 증가한 것으로 파악된다.

가스소매시장 자유화에도 불구하고 가스기업들의 천연가스 판매량 증가현상은 지난해 전력소매시장 자유화 이후 전력회사들의 전력판매량이 감소한 것과는 대조를 이룬다.
전력소매시장 자유화 시행 후 1년간 일본 주요 3개 전력회사의 전력 판매량은 모두 감소했다.

특히 간사이전력의 FY2017(2016년 3월~2017년 3월)년 전력판매량이 전년대비 4.7%가 감소했고 도쿄전력은 동기간 2.3%가 감소했다. 전력판매량 감소원인이 일본 전체 전력소비량이 감소한 원인도 있지만 전력소매시장 자유화 이후 고객이탈로 인한 판매량 감소도 전체판매량 감소의 원인 중 하나라고 할 수 있다.

반면 동기간 전력소매시장에 진출한 대형 도시가스회사들의 전력판매량은 증가세를 보였다. 전력소매시장 자유화 전·후 도쿄가스와 오사카가스의 전력 판매량 변화를 살펴보면 두 기업 모두 전력소매시장 자유화 후 전년대비 15% 이상 높은 판매 성장률을 보였다.    

▲ 출처: 한국가스공사.

4. 향후 전망

2017년 8월 현재까지 진행된 가스소매시장 자유화 속도는 지난해 시행된 전력소매시장 자유화 대비 더딘 것으로 보인다. 그 원인으로는 전력시장의 경우 소매진출업체가 발전소를 건설하고 직접 전기를 생산해 판매하거나 전력도매시장에서 구매 혹은 전력거래소에서 구매해 판매하는 방식 중 하나를 선택할 수 있다.

하지만 가스시장은 거의 전량을 LNG 형태로 해외에서 수입해 LNG터미널을 통해 국내로 들어오기 때문에 전력시장에 비해 판매상품 확보의 어려움이 있다. 또한 천연가스의 설비이용과 안전성 확보문제가 신규진입 업체에 또 다른 진입장벽으로 다가온다.

가스소매시장 자유화 이후 가스소매시장 경쟁은 지역별로는 오사카가스와 간사이전력이 경쟁하는 긴키지역의 경쟁이 가장 치열한 것으로 나타났다. 그러나 향후에는 도쿄전력의 약진이 예상되는 가운데 간토지역의 시장변화에 주목할 필요가 있다.

도쿄전력은 도시가스 열량조절설비가 없어 열량조절을 도쿄가스에 위탁해야 하는 한계점 때문에 2017년 가스소매 확보 고객목표가 4만건에 불과하다. 하지만 오사카가스와 정유업체 JXTG와 합작회사를 설립해 간토지역의 가나가와현 가와사키시에 열량조절설비를 설치 계획을 발표하는 등 가스소매시장 진출에 박차를 가하고 있다.

도쿄전력은 합작회사의 지분 69%를 보유함으로써 설비 운영을 맡을 것이며 해당 설비의 운영개시는 2020년으로 예정돼 있다.

도쿄전력의 가스소매 시장 진출 전략은 가스업체와 전략적 제휴를 확대하는 방법을 사용하고 있는데 지난 2016년 5월 니시가스와 전략적 제휴를 맺은 것도 그 일환이라고 하겠다. 가스소매시장에서 도쿄전력이 경쟁력을 갖출 것으로 예상되는 또 다른 이유는 가격경쟁력에 있다.

도쿄전력은 주부전력과 JERA를 설립하고 세계 LNG 1위 구매기업으로 등극했으며 이러한 시장 지위를 토대로 국제 LNG시장에서 협상력을 발휘해 경쟁력 있는 LNG를 구매할 가능성이 크고 다양한 장단기 LNG 포트폴리오 구성이 가능해 타 경쟁기업대비 우위에 있기 때문이다.

실제로 도쿄전력은 2017년 5월 도쿄가스보다 8% 저렴한 요금제를 제시했고 전력과 가스 결합 요금제의 경우 연 1,200엔 할인 조건을 제시한 바 있다.

향후 주목해야 할 가스소매시장 자유화로 인한 시장변화 중 하나는 도매가스시장 경쟁이다. 니시가스는 도쿄전력과 전략적 제휴를 맺으면서 기존에 도쿄가스로부터 공급받았던 도시가스 판매용 가스 전량(약 24만톤/연간 LNG)의 구입처를 도쿄전력으로 바꿨다. 이것은 소매가스 자유화로 인해 도매가스시장의 변화가 감지된 것으로 유사한 사례들이 지속적으로 발생할 가능성이 크다.

일본 가스·전력소매시장 자유화 이후 단기적으로 신규 진입업체가 증가할 것으로 예상된다. 그러나 신규 진입한 중·소형규모의 업체들이 대형 가스·전력업체들과의 경쟁에서 살아남기는 쉽지 않을 것으로 보인다.

중·장기적으로는 업체들 간의 M&A가 점차 활발해질 것으로 전망되는 가운데 가스와 전력산업의 경계가 허물어진 만큼 향후 일본형 대형종합에너지기업의 탄생도 조심스럽게 예상해본다.     

(본 기고는 한국가스공사 경영연구소 가스산업 계간지 제16권 제3호에 게재된 내용을 수정한 것임.)

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