[투데이에너지 송명규 기자] 정부가 태양광과 풍력 등 재생에너지 확대를 위한 3020 정책을 본격 추진하는 가운데 태양광과 풍력 중심으로 에너지전환을 해낼 수 있느냐가 관건이다. 가장 큰 문제점은 원하는 만큼 수월하게 설치할 수 있느냐인데 주민수용성과 좁은 국토면적을 활용한 소규모 보급 활성화 등 두마리 토끼를 잡을 수 있는 아이템으로 농촌태양광이 주목을 받고 있다. 또한 농어촌공사 등 정부기관을 중심으로 산림 등의 훼손을 줄이고 부지대비 큰 용량설치가 가능한 수상태양광 역시 재생에너지 확대의 선두주자로 기대되고 있는 상황이다.
이렇게 보급확산의 가장 큰 열쇠로 농촌태양광과 수상태양광이 주목을 받고 있지만 아직 제도적인 제한 등 걸림돌이 아직 많이 남아있으며 단지 수익성만 믿고 섣불리 사업에 참여하고자 하는 움직임도 조심스러울 수밖에 없는 것이 현실이다. 이에 농촌과 수상태양광의 진면목을 확인하고 사업 수익성 확보를 위해 어떤 노력이 더 필요한지 들여다보고자 한다. /편집자 주
■에너지전환, 농촌태양광에 달려
산업통상자원부가 지난해 재생에너지 3020정책을 발표하면서 재생에너지 확대를 위한 보급여건 개선을 적극 추진해나가겠다고 밝혔을 때 가장 우선적으로 확대 비중을 높이겠다고 강조한 사업 중 하나가 농촌태양광이다. 농촌태양광은 4차산업혁명시대의 농업과 산업의 융합을 통한 재생에너지 확대와 새로운 농가소득모델을 창출할 수 있는 일거양득의 정책으로 주목받고 있다.
특히 외지인이 아닌 현지주민들의 수익을 창출할 수 있다는 점에서 주민수용성 확대 방안으로도 기대되고 있다. 이에 정부가 신재생에너지 확대 정책과 농어민들의 안정적인 소득을 위한 적극적인 확대를 통해 재생에너지 확대의 핵심으로 키우겠다는 것이다.
농촌태양광 사업은 산업부와 에너지공단, 농협은행 등이 진행하는 정부사업으로 넓은 부지를 필요로 하는 태양광 발전사업은 농촌에서 주로 추진된다. 기존에 농촌에서 진행된 태양광사업과 다른 점이 있다면 외지인이 아닌 지역주민을 통해서만 사업이 진행된다는 점이다.
■주민을 위한 사업으로 수용성을 늘린다-농촌태양광이란
그동안 통상 사업주체가 여러 이유로 대부분 지역주민이 아닌 외지인이었던 점이 문제시 돼 왔으며 지역주민 입장에서 외지인의 발전소 건설에 우호적인 태도를 가지기 어려워 지역주민의 삶과 지역 환경에 악영향을 끼칠수도 있다는 논란도 이어졌다. 이와 같은 우려는 민원으로 이어져 발전사업이 인허가에서 막히는 경우로 이어져 재생에너지 보급 지연으로 이어지곤 했다.
이러한 문제를 해결하기 위해 등장한 것이 농촌태양광 사업이다. 태양광 발전사업에 참여하는 농업인에게 사업 자금을 지원하고 추가적인 혜택을 제공해 농가 소득을 증대시키는 것을 목적으로 한다.
또한 태양광발전사업에 농업인(어업인, 축산인 포함)의 참여를 유도해 지역주민과 사업주가 상생하는 구조를 통해 인허가 문제를 해결하고 나아가 정부의 신재생에너지 보급 확대 목표를 달성하기 위한 목적을 가지고 있다.
농촌태양광은 △농업인 1인이 단독으로 사업을 추진하는 형태로 창고·축사 등 좁은 면적을 활용하는 소규모 발전사업에 적합한 단독형 △농업인 2 4인이 공동으로 사업을 추진하는 형태로 단독형에 비해 좀더 큰 규모의 사업을 공동으로 추진하거나 개인의 부담을 줄이면서 발전사업을 할 수 있는 방법인 공동형 △5인 이상의 농업인이 조합을 설립해 사업을 추진하는 형태로 1MW 이상의 대규모 발전사업을 추진하기에 적합해 REC 추가 가중치 혜택으로 일반적인 태양광 발전사업에 비해 더 높은 수익률을 기대할 수 있다는 장점이 있는 조합형 △5인 이상의 농업인이 외지인의 발전사업에 지분을 구매해 참여하는 방식으로 지분 투자로 참여해 발전사업에서 나오는 배당금을 받지만 농촌태양광 금융지원 대상에서 제외되는 단점이 있는 지분형 등 크게 4가지로 나뉜다.
농촌태양광 정책사업은 큰 인기를 끌고 있는 상황이다. 지난해 금융지원을 신청한 규모가 초기 정책예산이었던 100억원을 초과하는 현상이 발생할 정도로 그 인기는 대단했다. 결국 10월말에는 220억원의 예산을 추가하기도 했다.
이처럼 농촌태양광이 큰 주목을 받는 이유는 태양광발전사업이 농업인이 가지고 있는 어려운 점을 해결하기에 적합한 특징을 가지고 있기 때문이다.
농촌태양광발전사업은 농업인의 많은 노동을 필요로 하지 않는다는 장점도 지니고 있다. 농촌 고령화와 무관하게 생산성을 유지할 수 있다는 의미다. 태양광은 발전시설이 전기를 생산하고 한국전력공사와 의무공급자들에게 전력과 REC를 판매해 수익을 발생시키는 구조다. 발전시설의 점검, 제초, 보안 등의 유지보수는 전문업체에게 맡길 수 있으며 발전소의 수입과 지출 등의 자금관리도 필요시 외부에 의뢰해 수행할 수 있다는 장점이 있다.
특히 낮은 농업소득을 보완해주는 역할도 해준다. 통계청 자료에 따르면 4,000평(약 1.3ha)에 해당하는 1.0ha~1.5ha 규모 부지의 2016년 평균 농업소득은 약 1,140만원으로 이는 2016년 1인당 실질 민간소비지출액인 약 1,540만원에 미치지 못한다.
반면 같은 4,000평에 1MW 규모의 태양광 발전사업을 진행할 경우 25년간 연평균 약 5,000만원 이상의 순수익을 얻을 것으로 분석된다. 이에 유휴부지와 더불어 경작 중인 농지까지 활용해 농촌태양광 정책사업에 참여하는 경우도 존재한다.
특히 그동안 농촌태양광사업을 규제로 막은 이유 중 하나였던 농업경작지 축소 우려를 해결하면서도 더 낳은 소득도 보장하는 영농형(농가참여형) 태양광이 주목받고 있다.
경작 중인 농지면적이 넓지 않은 경우 농업과 태양광발전사업이 동시에 가능한 영농형 태양광을 통해 기존의 농업소득에 더해 발전사업 수익까지 얻을 수 있어 태양광발전소 확대로 우려되는 농업생산 축소를 막을 수 있는 것이다.
■농산물·친환경에너지를 동시에 생산
이러한 영농형 태양광에서 적용되는 기술을 태양광 이모작이라고 한다. 태양광 이모작은 논·밭·과수원 등 농지 위에 태양광발전시스템을 설치한 후 태양광설비 아래의 농지에서는 기존대로 농사를 짓고 농지 위의 태양광설비에서는 발전을 하는 첨단 하이브리드 농법이다.
작물 농사와 전기 농사를 병행한다는 의미에서 ‘이모작’이란 표현을 쓴다. 빛을 계속 쏘여도 더 이상 광합성 속도가 증가하지 않는 식물의 광합성 한계점인 ‘광포화점’을 초과하는 태양광, 즉 농사짓고 ‘남는 햇빛’을 발전에 이용한다. 농사와 발전에 태양광을 공유한다는 의미에서 ‘솔라 쉐어링(Solar Sharing) 농법’으로도 불린다.
일본과 유럽은 태양광 이모작이 발달했는데 특히 일본은 태양광 이모작을 세계에서 가장 앞서 도입한 나라다. 지난 2013년 소득과 인구 감소 등으로 위기에 직면한 농촌에 활력을 불어넣는 한편 에너지전환을 통해 지속가능한 국가 발전을 도모하기 위해 일본 농림수산성이 농지에 태양광설비를 설치할 수 있도록 관련 농지법을 완화하면서 일본 전역에 태양광 이모작이 보급되기 시작했다.
우리나라는 지난해 처음으로 한국수력원자력과 한국남동발전이 각각 경기도 가평과 경상남도 고성에서 태양광 이모작 실증 사업을 진행했다.
한수원이 지난해 6월부터 경기도 청평수력발전소 인근 가평군 설악면 미사리 일대 약 600평 규모 논에서 운영 중인 73kW 용량의 영농형 태양광발전소에는 파루의 고정식 태양광 장비가 적용됐다.
태양광 이모작은 기존 농지의 훼손 없이 농사와 태양광발전을 병행할 수 있어 정부가 추진 중인 에너지전환 정책을 견인할 수 있는 가장 효과적이고 현실적인 대안으로 주목받고 있다.
태양광 보급이 활성화된 일본과 유럽 국가들은 농가가 태양광 사업에 적극적으로 참여해 높은 농업외소득을 창출하고 있는 만큼 우리나라도 태양광 이모작 사업 확산을 위한 제도적·사회적여건 조성을 서둘러 농가가 농촌태양광 사업의 실질적인 수혜자가 되도록 해야 할 필요성이 높은 이유다.
최근 한수원 등 국내 발전사와 지자체 등이 협조해 ‘영농형 태양광발전소’ 등 농촌태양광 사업을 활용한 시범사업이 도입 중이다.
이런 가운데 농지법 등 각종 제도로 인해 태양광 설치가 불가능한 지역이 국내에 많았던 상황이었지만 최근 정부가 주도적으로 농업진흥구역의 태양광 설치제한 등 규제 완화를 확정해 향후 태양광 설치 확대에 탄력을 줄 것으로 전망된다.
특히 국·공유재산 지역뿐만 아니라 농업진흥구역 등에도 각종 규제들이 존재하고 있어 태양광사업의 수익성을 저해했던 것이 사실이다. 농업진흥구역은 농지법으로 인해 농지활용도나 보전가치가 낮아도 태양광 등의 설치와 활용이 불가능 했었다.
업계에 따르면 농사와 병행하는 농가참여형 태양광발전소라고 할 지라도 현행 농지법상으로는 태양광 설치가 불가능한 상황이어서 관련 시행령 개정없이 농촌지역 태양광 확산에 걸림돌이 될 확률이 높았다.
이에 정부는 농업진흥구역 중 염해피해 간척농지에 한해 태양광 용도로 농지를 20년간 일시적으로 사용할 수 있도록 ‘태양광 발전용 농지일시 사용제 도입’을 통한 농지법을 개정했다.
농업진흥구역 태양광 설치가 완화되면서 정부가 재생에너지 확대의 주력으로 기대하는 농촌태양광 활성화에 큰 도움이 될 것으로 전망된다.
기존에는 농지법 시행령에 따라 농업진흥구역 내에서는 2015년말 이전에 허가받은 건축물에만 태양광발전설비 설치가 가능했으나 준공시기에 관계없이 모든 적법 건축물에 설치할 수 있도록 개선함으로써 신재생에너지 확산에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
또한 염해피해 간척농지의 태양광 일시사용을 20년간 허용하기로 했다. 그동안 농업진흥구역내 농지로 사용이 어려운 염해피해 간척지의 경우에도 태양광 시설 설치가 불가했다. 재생에너지 설비에 대한 국·공유재산 임대기간을 최대 20년까지 허용하고 태양광설비 설치 관련 인허가 부담을 완화키로 했다. 이에 따라 지난 1일 농림식품부와 농지법 시행령 개정을 완료했다.
■좁은 국토, 수상태양광이 대세
국내에서 태양광발전사업의 가장 큰 걸림돌 중 하나는 사업자가 부지를 확보하기가 어려웠다는 점이다. 태양광을 설치할 만한 넓은 공간이 부족해 산이나 농지 등에서 공사를 진행하면 결국 지역주민이나 환경단체로부터 환경을 훼손한다는 비난을 받기 일수였다.
이렇게 좁은 국내 국토면적에서 태양광을 원활하게 대규모로 설치할 수 있는 아이템으로 수상태양광이 주목받아 왔으며 이에 따른 높은 가중치를 부여받기도 했다. 특히 수상태양광을 설치할 수 있는 부지와 생산가능한 태양광에너지량이 높은 것도 주목할 만 하다.
최근 ‘농어촌공사 신재생에너지 잠재자원’ 자료에 따르면 현재 농어촌공사가 보유한 저수지, 담수호, 용·배수로 등을 이용한 수상태양광발전의 발전가능 규모는 약 5,966MW에 달하고 여기에 한국수자원공사가 보유한 댐에 수상태양광을 도입할 경우 5,000MW를 추가로 설치가 가능하다. 이에 잠재발전량은 11GW에 달하는 상황이다.
이에 따라 수자원공사와 농어촌공사는 수면 임대와 자체발전소 구축을 위한 노력을 계속해왔으며 발전 6사 또한 대규모 수상태양광을 조금씩 진행하고 있다.
가장 큰 장점으로는 태양광발전소 설치시 발생하는 부지 확보 문제를 어느정도 해결해준다는 점이다. 실제로 태양광사업자들은 개발행위허가에 많은 어려움을 겪고 있으며 대부분 발전소 설치예정지가 지역주민들과 근접해 있는 경우가 많아 인허가과정에서 지역주민 민원으로 인한 지연은 거의 일상생활이 되고 있는 수준이다.
반면 수상태양광은 국공유 소유의 댐이나 저수지 수면에서 진행되는 경우가 많아 지역주민의 민원으로 인한 인허가 자체가 큰 걸림돌이 되진 않는다. 다만 효율적인 설치를 위한 설계기술이나 관련된 정보가 많다고 하긴 어렵다.
그래서 아직까지는 일반 태양광처럼 개인사업자가 정부나 관련기관과 협조없이 단독으로 사업을 확장해서 시행하기에 어려움이 있는 등 지역주민이나 일반인의 참여가 아직 어려운 점이 단점이다. 이에 민원으로 인한 인허가 지연을 막기 위한 지역주민 이익공유 방안 마련에 고심해야 할 필요성이 높다.
수자원공사에 따르면 댐이나 저수지의 수면에 태양광을 설치하는 수상태양광 발전은 육상태양광보다 10% 이상 발전효율이 높다.
특히 물의 온도차를 건물 냉난방을 활용하는 수열에너지도 화석연료를 사용할 때보다 최대 50%의 비용을 절감할 수 있다.
환경훼손도 육상에서 진행하는 태양광, 풍력 등 타 신재생에너지에 비해 적은 편이어서 수상태양광발전의 확대 도입시 정부의 에너지정책에도 큰 기여를 할 것으로 기대되는 이유다.
수자원공사의 경우 2012년 500kW급 합천댐 수상태양광에 이어 최근 충남 보령시 보령댐에서 2MW 규모의 수상태양광을 준공하는 등 본격적인 수상태양광 개발 확대를 진행하고 있다. 댐이나 저수지의 유휴 수면을 활용하는 수상태양광 발전은 산지·농지 훼손 등을 방지할 수 있고 수면 냉각 효과에 힘입어 발전량도 10% 이상 높다. 햇빛 차단으로 조류 발생도 억제할 수 있다.
보령댐 수상태양광발전소는 댐 수면 위에 설치한 태양광설비로 연간 700가구가 사용할 수 있는 2,781MWh의 청정에너지를 생산할 수 있다. 이를 통해 4,650배럴의 원유수입 대체, 1,300톤의 이산화탄소 감축 효과 등을 보고 있다. 수질오염과 생태계 교란 등 환경 안전성 침해 우려까지 감안한 점도 특징이다.
특히 수상태양광발전소 준공으로 기술개발과 판로 확보, 해외로의 시장 확대 등 청정에너지 분야의 시장을 주도하게 됐다는 데 의의가 크다.
실제로 온실가스 감축에 적극 대응하고 있는 해외에서도 역시 수상태양광 발전에 주목하고 있다. 중국은 안후이성에 세계 최대 규모인 40MW급 수상태양광발전소 가동에 들어갔다. 중국은 이 같은 수상태양광 발전소를 2030년까지 10여곳 더 만들 계획이다. 일본이 시바현 야마쿠라 댐 저수지에 중국 안후이성 수상태양광 발전소를 넘어서는 대규모 발전소 설치를 추진하는 등 미국, 호주, 영국 등 선진국도 수상태양광발전소를 재생에너지 확대사업의 핵심분야로 보고 있다.
특히 최근 산업부가 각 관련부처와의 협의를 통해 수상태양광 인허가를 위한 규제를 완화하면서 수자원공사와 농어촌공사를 비롯한 에너지공기관들의 수상태양광 설치 확대도 기대되는 것이 사실이다.
산업부는 수상태양광 국유림 내 송변전설비 설치 및 기존 건축물 위 태양광설비 설치 시 특별한 사유가 없는 한 ‘부지사용권, 기반시설, 경관 및 안전 등 주변지역에 미치는 영향’으로 국유재산관리규정 및 농지법 등 검토 기준을 최소화했다.
기존에는 환경훼손이나 토지형질 변경을 수반하지 않는 수상태양광 및 개발행위허가가 완료된 건축물 위에 태양광설비를 설치할 경우에도 지자체의 개발행위허가를 받아야 해 이중규제라는 말이 많았다.
■앞으로의 과제
농촌태양광이나 수상태양광이나 아직까지 추가적인 제도개선의 필요성은 높다. 특히 농지에 태양광을 설치하기 위한 제도개선뿐만 아니라 농지를 소지한 지역주민의 참여의지를 높일만한 혜택도 요구되는 상황이다.
특히 각종 제도개선은 산업부 등 정책을 추진하는 부서와 국토교통부, 환경부 등 관련부처와의 협의를 통해 해결해나갈 수 있는 부분이지만 지역주민이 사업참여에 소극적일 경우 시행 자체가 불가능하기 때문이다.
이에 농가지역에 태양광을 설치할 경우 REC 가중치 등 각종 혜택을 부여하는 정책적인 지원이 어떻게 효율적으로 추진되느냐에 따라 농촌태양광을 중심으로 한 재생에너지 확대 정책의 성공을 좌우할 것으로 보인다.
또한 수상태양광의 경우에는 최근 국유림 내 설치기준이 완화되는 등 인허가 개선으로 인한 본격적인 확대가 기대되지만 지자체의 개발행위허가 과정에서 또다른 변수가 발생할 수도 있는 상황이다.
이에 정부의 재생에너지 정책의 주요 핵심아이템인 농촌태양광과 수상태양광이 적어도 제도에 문제가 없음에도 각종 보이지 않는 규제로 인해 사업이 추진되지 않는 일이 발생하지 않도록 컨트롤 할 수 있는 장치가 필요하다는 지적이다.
특히 단순히 시행령 개정 정도로만 해결이 됐다면 정부부처에서 빠른 시간 내에 해결이 가능하지만 주민수용성으로 인한 걸림돌은 쉬운 부분이 아니다.
이에 각 지역별로 지역주민들의 참여를 이끌어낼 적극적인 수단을 마련하고 전문적이면서도 총괄적으로 수행할 수 있는 기관급의 설립이 정부가 예정한 시기에 진행돼야 국내 재생에너지 확대를 통한 에너지전환도 현실화된다는 지적이다.