[투데이에너지 김나영 기자] 배출권거래제 시행 4년, 이제는 제도의 이해보다 배출권거래제가 과연 시장으로서의 제 역할을 하고 있는지에 대해 고민해 볼 필요가 있다. 정부가 조직개편만 하고 있는 동안 산업계는 2차계획기간에 시행될 유상할당을 비롯해 BM적용 등의 핵심 이슈에 대해 어떻게 대응을 해야 하는지 발만 동동 구르고 있는 상황이다. 정부는 배출권거래제법 안에 배출권을 기업의 자산이라고 명시하고 있지만 실제 정책은 규제로 이뤄지고 있어 이에 따른 산업계의 불만도 크다. 이처럼 논란이 끊이지 않고 있는 배출권거래제에 대해 그동안 제기된 문제점들을 바탕으로 근본적인 해결방안은 없는지 다시 한 번 되짚어 보고자한다. /편집자 주
배출권, 국익·사익 두 마리 토끼 놓친다
법상 ‘자산’ 명시 정책방향은 ‘규제’
2018년도 할당분부터 파리협정을 통해 제출한 37%라는 온실가스 감축분이 반영됐어야 하지만 2030 온실가스 감축 로드맵 및 이행방안이 마련되지 않아 기 계획량을 그대로 적용하되 2019년도에서 본격적으로 유상할당을 시작하기로 한 바 있다.
그러나 또다시 할당이 늦춰질 것으로 예상되면서 2019년도에도 과연 유상할당이 실시 될 수 있을 것인지 의심스럽다는 지적이 나오고 있다. 또 다시 늦춰질 경우 그렇게 되면 마지막해인 2020년도에 유상할당이 몰리게 될 뿐만 아니라 현재 정부가 전력수요예측 감소요인을 반영하겠다는 입장을 보여 향후 산업계가 짊어져야할 유상할당량 부담분이 실제로는 계획된 3% 보다 더욱 커질 것이라는 전망이다.
■온실가스 감축, 총량인가 BAU인가
온실가스 감축에 대한 정부의 입장이 분명해졌다. 정부는 온실가스 감축분을 기존의 BAU(배출전망치) 프레임을 버리고 총량을 가져가기로 가닥을 잡았다. 이에 대해 일각에서는 BAU는 국제사회에 공식제출한 이행계획서에 있기 때문에 이를 마음대로 바꿀 수 없다고 주장했다.
하지만 이는 문제가 없다는 것이 관계 전문가의 설명이다. BAU는 불명확하기 때문에 국제사회에서도 총량을 제시해줄 것을 권고한 바 있다. 무엇보다 정부가 BAU라는 프레임을 버리더라도 기존 설정한 37%에서의 2030년 배출 총량 5억3,600만톤은 변함이 없다는 것이다.
당시 8억5,100만톤을 배출할 것이라고 전망한 것과 관련해 37%를 감축하기로 한 것이기 때문에 5억3,600만톤만 맞추게 되면 국제사회와의 신뢰성 여부는 더이상 논의 대상이 아니라는 설명이다. 이러한 의견이 워킹그룹 내에서 모아지면서 정부 온실가스 감축 목표는 BAU가 아닌 총량으로 가는 것으로 결정된 것으로 해석된다.
이와 함께 정부는 해외감축분 11.3%에 대해서도 고민 중인 것으로 알려졌다. 해외감축분을 국내로 들여올 경우 국내기업들의 부담은 가중될 것이라는 게 산업계의 의견이다. 다만 이는 제8차 전력수급기본계획에서 전력수요예측 축소로 인한 자연감소분이 작용함으로써 산업계가 우려하는 만큼 부담이 되지는 않을 것이라는 주장도 있다.
정부는 이러한 종합적인 판단을 바탕으로 업종별 할당이 아닌 기업별 할당을 내놓겠다는 방침을 밝힘에 따라 향후 발표될 배출권 할당에 대해 이목이 집중되고 있다.
■배출권거래제, 시장의 탈을 쓴 규제?
배출권거래제가 시장으로서의 기능을 제대로 하고 있는지, 정부가 과연 이를 정말 시장으로 보고 있는지 의심스럽다는 주장이 제기되고 있다. 이와 관련해서는 이미 지속적으로 지적돼온 부분이다. 시장이라는 옷만 입혀놓은 채 규제로 작용하고 있는 것이 현실이기 때문.
이쯤에서 던져지는 질문이 바로 배출권거래제가 과연 누구를 위한 것인가 하는 문제다. 정부가 규제로 바라보는 한 배출권거래제 시장이 활발해 지는 것은 불가능하다. 자산으로서의 가치를 인정하고 국가의 목표 안에서 자율적으로 이를 운영할 수 있어야 한다. 그렇지만 현재 국내 배출권거래제 내에서는 자율성은 배제된 채 정부의 규제로만 적용되고 있다는 불만이 곳곳에서 터져 나오고 있다.
정부는 2030 온실가스 감축 기본계획 및 로드맵을 작성한 바 있지만 여기에는 제8차 전력수급기본계획 등이 반영되지 않아 관련 정책간 정합성을 위해 수정의 필요성이 요구됐다. 이와 관련 정부는 워킹그룹을 발족, 회의를 통해 말 그대로 정부가 향후 온실가스 감축을 위해 나가야할 방향성을 제시하겠다는 방침을 세웠다.
그러나 이미 3월 말 매듭지었어야할 로드맵 수정이 완료되지 않음에 따라 배출권거래제를 비롯해 에너지기본계획에 이르기까지 줄지어 계획돼 있는 정책들에도 영향력을 미치지 않을 수 없게 됐다.
그 중 산업계에 직접적으로 영향을 미치는 배출권거래제가 가장 시급한 사안으로 급부상했다. 2차 계획기간을 맞이한 배출권거래제에서는 유상할당, BM적용 등의 핵심 이슈들이 존재하기 때문이다. 당장 산업계에게는 비용으로 부담될 사안들이 시기가 늦춰짐에 따라 마지막 해인 2020년에 부담이 가중될 것을 우려해 반발이 심화되고 있다.
배출권 할당량은 산업계에서 차년도 사업계획에 많은 영향을 미치고 있다. 정부는 차일피일 미루며 산업계가 가져가야할 부담에 대해서는 나몰라 하고 있는 상황이라는 것이다.
산업계의 관계자는 “배출권거래제를 부정하는 것이 아니다”라며 “온실가스를 줄여야하는 것에 대해서는 공감하지만 지금 산업계가 답답해하는 것은 할당량이 많고 적음이 아니라 정부가 정확한 시그널을 주지 않기 때문에 아예 계획을 세울 수 없다는 것”이라고 목소리를 높였다.
이 관계자는 “배출권 자체는 자산이기 때문에 이에 대해 정확한 이해와 목표가 뚜렷해야한다”라며 “그런데 정부가 수시로 관장부처를 이관하고 조직 또한 안정되지 않아 담당자가 수시로 바뀌는 등 정책의 일관성을 가지고 가기 어려운 상황을 자꾸 만들어 내고 있다는 것이 가장 큰 문제”라고 지적했다.
현 정부에서는 정책간 정합성에 무게를 두고 있다. 또한 정부는 국민과의 소통을 통해 갈등을 최소화하겠다는 의지를 밝힌 바 있다. 이에 따라 에너지기본계획을 수립하는 워킹그룹에도 ‘갈등분야’를 별도로 둬 국민들이 진정으로 원하는 정책방향을 내놓겠다는 움직임을 보였다.
현재 정부의 로드맵은 아직 미완성상태이며 관장부처 내에서도 조직이 안정되지 않아 이 또한 언제 완료될 것인지 알 수 없는 상태다.
완료가 된다 하더라도 시간에 쫓겨 과연 제대로 된 지속가능한 정책을 내놓을 수 있을 것인지도 의문이다. 더욱이 해외감축분을 국내로 들여온다는 정부의 의지에 따라 향후 주어질 할당량은 더욱 축소될 전망이다. 정부의 이러한 안일한 대응은 정부가 배출권을 시장이라는 옷만 입혀놓고 규제로 생각하는 것 아니냐는 빈축을 피할 수 없다.
이러한 정부의 결정에 대해서는 할당대상 업계에서도 큰 이견이 없었다. 문제는 정부가 정책이행에 의지가 있는지 의문스러울 만큼 추진력을 보이고 있지 않으며 추후 이로 인해 산업계가 가져가야할 부담에 대해서는 고려하지 않고 있어 보인다는 설명이다. 당장 오는 6월 배출권 할당이 이뤄져야 하는 가운데 정부는 아직도 로드맵조차 내놓지 못한 상황이다.
이러한 가운데 정부는 산업계가 우려하는 것처럼 배출권할당에 지장을 초래하지 않도록 최선을 다하겠다는 입장만 밝히고 있다.
2019년도 배출권할당은 6월 말까지 이뤄져야하고 9월까지 의견수렴을 거쳐 12월 본할당에 들어가야 한다. 앞서 이미 2018년도 할당도 시기가 늦춰짐에 따라 기존의 할당방식을 적용, 2019년부터 유상할당에 들어가겠다고 밝혔지만 이 역시 불투명한 상황이라는 것.
정부가 시간을 끌고 있는 사이 기업들의 비용 부담은 가중되고 있다. 배출권이 얼만큼 할당될 것인지 명확하지 않기 때문에 비용을 축적해야하는데 그 비용을 감당할 수 있는 기업은 상위 30여개 기업밖에 되지 않는다는 것이다.
산업계의 한 관계자는 “2019년도 할당이 어떻게 될지 몰라서 100억원, 200억원 추측이 되는 만큼의 비용을 비축하고 있는 상황인데 그나마 비축의 여력이 있는 사업자니 가능한 것이지 대부분의 기업들은 쉽지 않을 것”이라며 “사실 우리도 그렇게 넉넉한 상황은 아니며 시기가 늦어질수록 상황이 어떻게 바뀔지 모르고 또 언제까지 비축을 할 수 있을지도 모르는 것이 사실”이라고 토로했다.
■유상할당, 늦어질수록 부담 커진다
유상할당은 할당대상기업이 배출권을 실제로 구매하는 것을 말한다. 당초 정부의 계획대로라면 2차계획기간인 2018년부터 유상할당이 시작됐어야 한다. 하지만 정부가 온실가스 감축 기본계획 및 로드맵을 수정하기로 함에 따라 배출권 할당도 늦어졌다. 이에 따라 시간에 쫓겨 2차계획기간 1차년도인 올해는 할당량을 당초 설계대로 주되 유상할당분은 2019년도에 시작하기로 했다.
하지만 2019년도 역시 할당이 제대로 이뤄질지 알 수 없게 됐다. 로드맵 작성이 또 다시 늦춰졌기 때문이다. 할당이 늦어지는 것에 대해 단순한 시기의 문제가 아니라고 업계는 불만을 제기했다.
산업계의 한 관계자는 “차라리 정부가 처음부터 다시 제대로 짚고 가자는 의미에서 늦어진다면 감수할 것”이라며 “그런데 지금 정부는 기존설정 내에서 숫자싸움만 하고 있는 상황인데 새롭게 로드맵이 나온다 한들 크게 달라질 것은 없을 것으로 보인다”고 반박했다.
할당이 늦어짐으로 인해서 결국 기업들이 가져가야할 예비분은 커질 수밖에 없고 규모가 큰 기업이라도 수 백 억원에 달하는 비용을 비축하는 것은 쉬운 일이 아니라는 것이다.
산업계의 관계자는 “어떠한 목표가 됐든 정부가 설정을 해주기만 하면 기업들은 수단과 방법을 가리지 않고 그 목표를 달성하기 위해 달릴 것이다”라며 “그렇지만 정부가 어떠한 방향도 제시해주지 않으면 혼란을 겪을 수밖에 없다”고 강조했다.
목표가 과중하냐 아니냐의 문제가 아니라 명확한 시그널을 달라는 것으로 해석된다.
유승직 숙명여자대학교 교수는 “기업들은 국내에서 사업을 함으로 인해서 얻어진 수익이 있다”라며 “그 수익의 일부는 환경을 위해 재투자를 해야하는 것은 분명한 일이다”고 전했다.
기업들이 벌어들인 수익에는 환경에 악영향을 주면서 얻어진 부분이 분명 존재하는 만큼 일부를 사회에 환원토록 하도록 하는 제도가 배출권거래제라고 봐도 무방하다는 것이다.
다만 유 교수는 “정부가 신뢰를 주지 못하고 있는 것에 대해서는 확실히 문제가 있다”라며 “정책이라는 것은 근본 취지를 잃지 않으면 절대로 흔들릴 수 없는데 많은 이해관계가 얽히면서 변동성이 발생하고 그로 인해 국민들에게 신뢰를 주지 못하고 있는 것”이라고 지적했다.
상황에 따라 이해관계나 해석은 다를 수 있지만 시장으로서의 기능과 국가 온실가스 감축이라는 공공의 이익을 추구하기 위해서 정권이 바뀌더라도 흔들리지 않는 정책을 내놓아야 한다는 것에는 모두가 의견을 같이 하고 있다.
■BM vs GF, 국내 현실 맞게 선택해야
BM(Bench Mark)와 GF(Grand Father)방식을 두고 이 또한 이해관계가 복잡하다. 산업계에서는 대부분 BM으로 가는 것에는 찬성하지만 정확한 계측이 필요하다고 주장하고 있다. 같은 업종 내에서 자체적으로 효율개선을 시행하고 있는 사업자와 그렇지 않은 사업자간 이견이 나뉜 것이다.
최근 진행된 정부와 업계간 간담회에서 환경부에서는 BM을 사업자간 상황을 고려하지 않고 반으로 나눠 설정하겠다는 의향을 내비친 것으로 알려지면서 이에 대한 파장은 더욱 커질 것으로 보인다. 이는 오히려 효율개선이 필요없는 사업자에게는 더 많은 배출권을 주고 이미 고효율설비를 갖춘 사업자에게 더욱 가혹한 감축을 요구하는 모양새라고 업계는 주장했다. 형평성에 어긋난다는 말이다. 더욱이 최근 환경부에서는 업종별이 아닌 기업별 할당을 하겠다고 밝힌 가운데 이러한 산정방식은 호응을 얻기 어려울 것으로 보인다.
이와 관련 임재규 에너지경제연구원 기후변화정책연구본부장은 “BM은 현실적으로 우리나라 상황하고 맞지 않는 제도”라며 “유럽의 경우는 원단위로 BM을 하고 있다”고 전했다.
이어 임 본부장은 “BM을 하기 위해서는 전수조사가 필요한데 전수조사를 하는 비용이 더 크기 때문에 예산대비 결과에 대해서는 의구심이 든다”고 밝혔다.
산업계에서는 어떤 방식을 선택하느냐에 따라 기업간 이익구조가 달라지는 부분은 있지만 단순히 좋고 싫고의 개념이 아니라 정부가 주먹구구식의 정책이 아니라 면밀한 검토를 통해 지속가능한 정책이 필요한 것이라고 촉구했다.
극소규모사업, 국가 온실가스 감축 ‘키워드’
방법론·검증비용, 저해 요소
지난해 산업통상자원부를 중심으로 극소규모 배출권거래제에 대해 활발한 논의가 이뤄졌다. 산업부는 극소규모사업을 보다 확대할 경우 국가온실가스 감축 목표를 앞당기는데 영향력을 미칠 것으로 보고 기업들의 자발적인 참여를 유인하기 위한 방안들을 내놓은 바 있다.
정부는 온실가스 감축 기법 및 신사업의 필요성이 대두되면서 이의 일환으로 지난해 초 극소규모 온실가스 감축분을 시장에서 거래할 수 있도록 법제화했다.
극소규모 배출권은 100톤 미만의 온실가스 감축분을 말하며 산업부에서는 이를 500톤까지 묶어 묶음단위사업으로 거래할 수 있도록 했다. 산출 및 검증, 거래에 이르기까지의 절차를 간소화한 것이다. 하지만 검증부분에서 발생하는 비용이 극소규모 온실가스 감축 사업자가 감당하기에는 높은 벽으로 작용함으로써 시장의 유인책이 확실해야할 것이라는 지적도 나온 바 있다. 당초 기획재정부체제에서는 논의를 통해 향후 더욱 간소화할 수 있는 방안을 고민해 보겠다는 입장을 보였지만 지난해 신정부 출범이후 배출권에 대한 업무가 모두 환경부로 일원화되면서 환경부체제에서는 이 또한 어떻게 받아들여질지 불투명하다는 관계자들의 예측이 있었다.
이러한 관계자들의 예측은 현실로 드러났다. 환경부에서는 극소규모사업과 관련해 해당부처별 관장체계를 인정하지 않고 일원화를 요구한 것으로 알려졌다. 이에 따라 산업부와 농림축산식품부?국토교통부의 이견차로 인한 대립각을 세우고 있는 상황이라고 관계 전문가는 전했다.
이 전문가에 따르면 농림부와 국토부가 전형적인 탁상행정의 양상을 보이고 있다며 강하게 지적했다.
관련 업계의 전문가는 “극소규모사업의 핵심은 검증의 간소화다”라며 “극소규모사업 설계당시부터 지속적으로 요구됐고 이를 전면추진해온 한국에너지공단 역시 해당사안에 대해 깊이 공감하면서 공청회를 통해서도 검증을 최대한 간소화할 수 있는 방안을 모색하겠다는 입장을 밝혔었다”고 주장했다.
이어 이 전문가는 “온실가스 감축에 대한 검증비용이 온실가스 감축 의무가 없는 개별 기업들에게는 클 수 밖에 없으며 무엇보다 온실가스 감축을 통한 이익보다 검증비용이 더 많이 지출된다면 어느 누구도 참여할 의지를 보이지 않을 것”이라며 “그 유인책으로 검증을 완화하고 더 나아가 설비개체를 통한 온실가스 감축 이행계획서 등의 서류검토를 제출하도록 하는 방향성에 대해서도 추진되고 있었다”고 토로했다.
이러한 가운데 환경부가 산업부와 농림부, 국토부 모두 같은 검증방법을 요구, 농림부와 국토부에서는 행정적인 과다업무에 대한 기피성향을 보이며 제3의 기관에 검증을 맡기겠다는 방침을 내놓으면서 정부부처간 갈등이 심화되고 있다는 것이다.
실제로 극소규모의 경우 자칫 감축으로 인한 수익보다 검증비용이 더 클 수 있기 때문에 100톤 미만의 기업들을 최대 500톤까지 묶어 거래할 수 있도록 하는 묶음단위 정책도 만들어졌다.
이 관계 전문가는 “극소규모의 경우 지역들이 검증비가 실제로 배출권수익보다 클 수 있고 검증기관으로부터 검증을 받을 경우 소규모 사업자로서 인력이 충분치 않음에 따라 업무로드가 걸릴 우려가 있다”라며 “제3의 기관에 맡기게 될 경우 현장심사를 하는데 있어서도 현장에 엄격한 잣대를 들이댈 수 있는데 이는 다시 말해 기업들의 온실가스 감축 참여를 저해하는 요소로 작용시킬 있다는 것”이라고 재차 목소리를 높였다.
산업부와 에너지공단에서는 이러한 현상을 잘 알고 있기 때문에 검증이 가급적 필요 없도록 하고 서류확인으로만 끝날 수 있도록 하는 등의 방법도 고민해 왔다는 것이다.
또한 이 관계 전문가는 “농림부와 국토부에서는 전문성이 없다, 인력도 없다, 여건이 안된다 등의 이유를 대면서 제3의 검증기관이 하는 것에 대해 무게를 두고 있다”라며 “이는 다시 말해 신경쓰고 싶지 않다는 말로 밖에 들리지 않는다”고 강도 높게 지적했다.
이렇게 되면 해당 부처의 산하기관들의 행정적 업무는 편해지겠지만 국가 전체가 짊어져야할 온실가스 감축이라는 과제에 대해서는 등을 돌리겠다는 것이라고 해석했다.
이어 이 관계 전문가는 “중앙행정공무원의 행정편의적인 행위에 대한 지적은 피할 수 없을 것”이라며 “지금 산업부와 싸울 때가 아니라 산업부가 했던 것처럼 극소규모는 서류로 가능하도록 기업들을 유인하는 것이 가장 중요하다”고 강조했다.
행정로드가 발생하지 않도록 하면서도 기업들의 부담이 없도록 유인하는 정책이 필요한 시점인데 정부가 그 역할을 망각하고 엄격하게 원칙대로만 하라고 한다면 이는 결코 극소규모를 유인할 수 없을 것이라고 내다봤다.
극소규모사업은 이미 시작됐고 현재 운영 중이다. 그렇지만 이와 관련한 각 부처간 불협화음이 자칫 보다 활성화할 수 있는 시장을 위축되게 만듦으로써 국민적 온실가스 감축 참여 의지를 저해하는 요소로 작용한다면 정부는 이에 대해 다시 한 번 고민해 봐야할 부분으로 보인다.
특히 외부사업에 대해서도 논란이 끊이지 않고 있다. 최근 서울 프레스센터에서 개최된 ‘배출권 안정화 토론회’에서 이충국 한국기후변화연구원 탄소배출권센터장은 “RPS 대상이 되는 발전사도 REC를 받는 것을 인정해주는 것이 맞는데 그들까지 포함하기에는 무리가 따르는 만큼 최소한 3MW 이하의 소규모사업자에 대해서 배출권을 인정해 줘야한다”고 발표했다.
그러나 발전사측에서는 기준을 나눌 필요가 없고 배출권을 모두 인정해줘야 한다는 주장도 나온 것으로 알려졌다.
이에 대해 한 관계 전문가는 “시장에서 RPS라는 것이 인정이 된다하더라도 21개 규제가 들어가 있는 사항들은 법률적 추가성 때문에 인정을 못 받는 상황인데 이는 당연하다고 본다”라며 “21개 이외의 소규모 발전사업자들, 즉 중소 및 개인 사업자들이 RPS를 등록해도 투자회수기간이 6~7년이 넘어가기 때문에 사업의 정상적인 수익이 안 나오는 상황에서 정부가 조금이라도 활성화를 원한다면 소규모사업자들을 인정해야 유인성이 있을 것”이라고 주장했다.
이 전문가는 또 “정부는 무분별한 진입을 걱정하고 있는 것으로 알고 있는데 이는 전혀 걱정할 것 없다”라며 “300~400톤도 안 나오는 상황에서 단순히 그 때문에 무분별하게 사업에 뛰어들 가능성은 거의 없다”고 강조했다.
특히 이 전문가는 “우리나라에 더블인센티브를 주는 정책은 많다”라며 “다른 목적에 의해서 하나의 액션에 다른 목적의 인센티브는 왜 문제가 되는가”라고 반문했다.
이어 이 전문가는 “RPS는 신재생이고 온실가스 감축은 기후변화 문제인데 왜 더블 인센티브냐 하는 것은 문제제기가 가능하다”라며 “배출권을 열어주는 것은 당연하다는 것이고 문재인 정부가 3020 신재생에너지정책 하겠다고 했으나 아무것도 없는 상황에서 소형이라도 활성화를 할 수 있도록 하는 것이 정책을 보다 신속하게 안정시킬 수 있는 방법이다”고 덧붙였다.
뿐만 아니라 정부는 온실가스 감축 인증위원회를 운영하고 있는데 현재는 할당과 외부사업을 모두 함께 맡고 있는 것으로 알려졌다. 이에 대해서도 관계 전문가는 신속함을 요구받는 외부사업인만큼 외부사업 인증위원회를 별도로 나누자는 의견도 있다고 전했다.
할당에 대해서는 장·차관급에서 논의돼야하지만 외부사업의 경우 그 중에서도 극소규모의 경우는 국·과장급에서도 소화가 가능한 이슈라는 설명이다.
극소규모사업과 관련 환경부는 의견수렴에 대한 회신을 완료했다. 외부감축사업에 대해 검토기간을 60일까지 확대하겠다는 방침에 대해서는 추가 30일을 주지 않기로 했으며 검토내용도 최소화하기로 했다. 그러나 검토내용을 구체적으로 확정하지는 않은 것으로 알려졌다.
문제는 검증비용인데 환경부가 이에 대해서는 관계 부처간 입장이 많이 달라 아직 확정하지 못했으며 고시 먼저하고 추후 상세한 내용을 담겠다는 답변을 했다고 관계 전문가는 설명했다. 결국 극소규모사업에 있어서 정작 핵심 사항인 방법론과 검증비용이 빠진 것이다.
일각에서는 이와 관련 도대체 무엇을 검토했다는 것인지 모르겠고 정부가 온실가스 감축에 대한 의지가 있는지 조차 의심스럽다고 질책했다. 다만 환경부가 단계적으로 정책을 수정하겠다는 입장을 밝히고 있어 지속가능한 정책을 내놓을 수 있을지 향방에 귀추가 주목된다.