[5월 특집] 2GW 시대 눈앞 풍력, 성장 지원 ‘조금만 더’
[5월 특집] 2GW 시대 눈앞 풍력, 성장 지원 ‘조금만 더’
  • 송명규 기자
  • 승인 2018.05.21
  • 댓글 1
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풍력, 모두가 지킬 ‘룰’ 만들자
전세계 53GW 선전·국내는 1.2GW 불과
규제보다 관련부처 주관적 판단 더 문제

[투데이에너지 송명규 기자] 최근 정부가 재생에너지 보급 확대를 통한 에너지전환을 강조하고 있는 가운데 그 핵심은 태양광과 풍력이 될 전망이다.

반면 그동안 정부부처의 신재생 인허가 규제 완화를 위한 각종 대책에도 불구하고 업계는 여전히 인허가 과정에서 입는 피해가 크다는 입장이어서 형식적인 규제완화가 아닌 세부적인 방안이 필요하다고 강조하고 있다.

가장 큰 문제는 법적으로 존재하는 규제의 강하고 약하고가 아니다. 어떤 규제라도 업계는 받아들일 수 있지만 문제는 막상 인허가 과정에서 제도적으로 규정한 부분을 모두 갖춰서 사업을 준비해도 객관적이지 못한 판단으로 인한 인허가 지연이다. 특히 풍력의 경우 지난 몇 년간 환경부에서 마련한 육상풍력 가이드라인이 시행되는 동안 가이드라인 외적인 이유로 사업이 지연된 경우도 허다하다는 분석이다. 이에 재생에너지 확대의 중심이 될 풍력산업이 원활하게 진행되기 위해 결정적으로 필요한 것은 무엇인지 짚어보고자 한다. /편집자 주

 

전세계 풍력발전용량은 2017년을 기준으로 53GW가 신규로 설치됐으며 누적용량은 539GW 까지 확대된 상황이다. 2016년 신규용량 54GW에 비해 약간 감소했지만 풍력발전은 안정되고 높은 수준으로 유지되고 있다.

이렇게 전세계적으로 풍력발전설비의 대형화와 시장 확대로 인한 발전비용도 꾸준히 하락하고 있다. 즉 많이 설치하면서 가격경쟁력을 조금씩 높여가고 있는 시장 활성화가 이어지고 있는 것이다.

반면 국내 풍력발전은 누적설치량이 2017년 기준 90개소 1,139MW로 1.2GW에도 못미치는 실정이다. 그나마 이정도의 규모도 선전했다고 평가해야 할만큼 국내에서의 풍력발전 확대는 난관을 이어오고 있다.

2016년도의 경우 다음해 연초까지 포함할 경우 거의 200MW를 넘길 정도로 많은 양의 신규 풍력발전기 설치 및 발전단지 조성이 활발히 진행됐었으며 2017년의 경우에는 인허가 지연 등으로 인한 사업중단의 사례가 많진 않았지만 2016년도 신규 조성으로 인한 점검기간으로 인해 100MW를 간신히 넘겼다.

정부가 발표한 재생에너지 3020 정책에서 주역을 담당할 것으로 기대되는 위상 치고는 초라한 성적표가 아닐 수 없지만 누적용량 2GW 시대가 멀지 않았다는 점만으로도 향후 추가적인 정부 정책과 지원에 따라 성장가능성이 높다는 기대도 가능해보인다.

정부는 재생에너지 3020 계획에 따라 2030년까지 재생에너지 신규 설비 용량의 95% 이상을 태양광, 풍력으로 공급하고 이 중 풍력은 34%인 16.5GW를 공급할 계획이다.

실제 지난 2012년 신재생에너지산업은 전세계적으로 구조조정 시기를 맞으면서 크게 위축됐지만 최근 5년간 기업수가 1.5배, 매출액이 1.2배 성장하는 등 산업유발 효과가 큰 태양광과 풍력 양대분야를 중심으로 신재생에너지가 성장하고 있다.

특히 도로나 주거지로부터 100~1,500m 이내에는 태양광, 풍력 같은 신재생에너지 설치를 무조건 불허하는 지자체가 증가하고 있는 등 입지확보가 가장 큰 장애가 되고 있는 상황이다.
문제는 앞으로도 이 문제를 해결하기가 쉽지 않다는데 있다.

물론 풍력에만 한정된 이야기는 아니다. 지난해 공개된 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 윤한홍 의원의 자료에 따르면 지난 10년간 전국 신재생에너지발전소 허가 및 운영과 관련한 민원은 총 579건이었으며 지역별로는 충청남도가 172건으로 전체의 29.7%를 차지했다. 또한 전라남도와 경상북도가 그 뒤를 이어 평지가 많고 지가가 상대적으로 낮아 신재생발전이 유리한 곳에 민원 또한 집중되고 있는 것으로 밝혀졌다.

전체 민원의 87%(504건)가 태양광발전소 관련 민원이었고 풍력발전소 관련 민원이 10.9%(63건)이 그 뒤를 이었으며 수력•바이오메스 등 기타 신재생에너지 발전 민원은 2%(12건)이었다.
이러한 신재생에너지발전소 관련 민원은 해가 갈수록 증가하는 것으로 나타나 향후 문재인 정부의 일방적인 신재생에너지 육성정책이 가속화 될 경우 관련 민원은 폭증할 것으로 우려됐다.

지난 2008년 총 9건에 불과했던 민원 수가 2017년에는 해를 다 넘기지 않았음에도 9월 기준 이미 217건을 기록하며 2016년 142건을 넘어섰다. 이는 2008년 대비 24배나 증가한 수치다.
물론 이같은 수치에서 태양광에 비해 풍력의 민원건수가 많은 것은 아니지만 국내에 풍력사업을 진행하는 기업이 극소수로 줄어들었다는 점을 감안한다면 결코 무시할 문제가 아니다.

■인허가 지연 문제, 단순하지 않다

사실 보조금이나 RPS 등 국내에서 풍력산업이 활성화되는데 정책적인 면에서 지속적인 성장에 기여할 부분은 많을 것으로 기대되지만 문제는 환경영향평가 등 인허가와 지역주민 민원 등으로 인한 사업지연 문제가 지속적으로 해결되지 않고 있다는 점이다.

특히 정부가 주민수용성 문제 해결에 적극 나서겠다는 방침에도 뚜렷한 방안이 과연 제시될 것인지에 대한 의구심이 사라지지 않는 등 풍력분야에서 급속한 시장 확대를 기대하는 것은 사실상 어려울 가능성이 높다.

결국 국내기업들이 차지하지 못한 국내 풍력시장을 결국 지속적인 내수시장과 정책적인 지원으로 경쟁력을 키운 외국기업들에게 내줄 가능성이 높다는 의미다.

국산 풍력발전기의 누적 용량 비중은 2010년 5.9%에서 발전회사들의 국산발전기 사용에 힘입어 2016년 48%로 크게 증가했으나 가격과 기술 경쟁력에서 외국산 제품에 밀리는 것이 실정이다.

특히 대형화바람이 부는 해외에 비해 국내기업들의 경우 내수시장은 그렇다 치더라도 해외시장에 판매할 만한 대용량 기술을 발휘하기는 어렵다는 것이 전반적인 평가다. 기술이 없는 것이 아니라 시장을 주도할 만한 다양한 제품군을 생산해낼 수 있는 여건이 되지 못하는 것이다.

국내의 경우 육상풍력은 최대용량이 3MW로 해외 주력기업보다 큰 용량이 없으며 해상풍력발전기도 5MW급 이상의 국내 개발 실적이 없다. 또한 설치경험도 부족해 향후 외국산의 내수시장 장악을 막아낼 수 있을지 우려되는 것이 사실이다.

풍력발전은 자체개발, M&A 등을 통해 시장에 진출하고 있지만 해외 입찰시 통상적으로 모델 당 연간 100MW 이상의 Track-Record를 요구하고 있어 국내기업들이 경쟁력을 갖추기에는 어려운 점이 많다.

이런 상황에서 타워 등 단조품분야를 제외하고 증속기, 전력변환기 등 주요핵심부품의 국산화를 요구하는 것은 무리일 수밖에 없다.

■규제·수용성, 문제는 따로 있다

이에 재생에너지 3020 목표를 달성하기 위해서는 내수시장 기반을 확대하고 연구개발과 해외시장 진출을 통해 경쟁력을 강화해야 하는 등 풀어야 할 과제가 많은 것이 국내 풍력산업의 현실이자 과제다.

특히 국내 내수시장의 활성화를 위해선 당장 눈앞에 닥친 현실적인 문제를 해결해나가야 하는데 인허가 지연으로 인한 사업침체가 가장 클 것이다. 이를 해결할 수 있는 방안은 인허가 규제 완화와 지역주민 민원을 줄이기 위한 대국민수용성 확대라는 것은 모두가 알고 있다.

문제는 단순히 규제를 개선하고 지역주민을 설득하는 것만이 말처럼 쉬운 일이 아니라는 것이다. 정부는 풍력발전 설치관련 ‘계획입지제도’를 통해 사업예정지에 대한 환경성 및 주민 수용성을 사전 검토해 사업의 예측 가능성을 제고하고 생태자연도 등급 수정·보완 이의신청 절차를 올해 말까지 개선하겠다고 밝힌 바 있다.

또다른 문제는 이런 협의를 통한 가이드라인을 만든다고 하더라도 기본적으로 풍력설치만 하면 반대하는 사람이 나오고 극소수의 반대자의 민원만 들어와도 인허가를 중단해버렸던 사례를 막을 수 있냐는 것이다.

정부는 지역주민의 민원으로 인한 인허가 지연으로 풍력 등 재생에너지 설치사업에 영향을 주지 않도록 대국민수용성을 높여나갈 방침이며 이를 위한 주민상생사업을 확대하겠다고 밝혔다. 

특히 각 정부부처별로 불필요한 규제 완화를 협의해 업계의 사업을 지원하겠다는 의지를 분명히 한 바 있다. 그러나 문제는 이런 방안들이 있고 없고가 아니다. 각종 규제를 개선하더라도 현장에선 법안대로만 인허가를 시행하는 것이 아닌 주관적인 관점으로 인허가를 내주지 않는 경향이 사라지지 않고 있기 때문이다.

실제로 과거 환경부와 산림청의 육상풍력 설치 규제로 인해 풍력산업이 침체 위기에 이르자 기획재정부까지 나서서 각 정부부처별 의견을 조율하고 새로운 가이드라인을 시행하고 있지만 원활하게 인허가 절차가 진행되는 경우는 극히 드물다는 것이 업계의 목소리다.

국내 풍력업계의 관계자는 “각종 정책 발표를 통해 인허가 규제를 완화했다는 소식을 듣고 이 기준에 맞춰 사업을 준비하고 인허가 절차를 진행해도 막상 관련부처에선 또다른 환경파괴 요소나 지역주민의 민원 사례 등을 들먹이면서 허가를 내주지 않는 경우가 대부분”이라며 “현장의 주무부처에서 따르지 않는 법안이라면 개선을 해봤자 의미가 없다는 것”이라고 토로했다.

특히 업체가 풍력을 설치한다고만 하면 전후 자세한 내용은 경청하지도 않고 무조건 반대하고 보상금을 요구하는 행위에도 환경부 등 일부 정부부처가 손을 들어주는 것도 막아야 한다는 것이다.

또다른 풍력기업의 관계자는 “풍력사업성 여부를 검토하려고 계측기를 꽂기만 해도 근처에 사는 주민도 아니면서 피해를 입었다며 시위를 벌이는 경우가 허다하다”라며 “문제는 관할 지자체나 환경부가 경우가 지나친 부분에 대해선 통제하고 사업진행 과정에서 환경훼손이 발생하면 중단시키면 될 부분을 무조건 민원이나 반대 입장만 경청하고 무조건 인허가를 진행하지 않는 다면 구태여 우리나라세 풍력사업을 할 수가 없다는 것”이라고 주장했다.

또한 사업자가 사업예정지 지역주민과 협의를 완료해 상생방안을 만들어도 사업이 막히는 사례가 발생하는 경우도 많다.

실제로 한 풍력기업의 경우 마을 이장을 비롯한 주민 대부분과 협의를 완료했지만 관할 환경청에서 지역사업으로 진행 중인 버섯재배 등의 사업에 영향을 준다며 인허가 자체를 접수받지 않는 사례도 있는 것으로 알려졌다.

또한 최근 환경부에서 일부 언론과 환경단체들을 초청한 자리에서 해당 지역 풍력사업과 관련한 공청회를 개최했는데 막상 관련 사업자는 물론 해당 마을의 이장조차 참석을 거부당했으며 그 지역의 풍력사업에 반대하는 입장을 가진 일부 주민과 환경단체 관계자들만 모인 상태에서 반대하는 입장만 내세우는 내용이 된 적도 있었다.

해당 풍력사업의 관계자는 “이번 사업의 경우 지역주민 대부분이 찬성하기로 협의가 완료됐음에도 일부 주민의 개인적인 불만을 이유로 법적으로 문제가 없음에도 사업이 중단된 상황이었다”라며 “그럼에도 환경부는 반대하는 입장만 거들고 사업자나 찬성하는 주민들의 의견수렴은 진행하지도 않았으며 향후 풍력사업입지를 더욱 제한하겠다는 발표만 이뤄졌다”고 억울함을 호소했다.

즉 정작 필요한 것은 형식적인 규제 개선이 아니라 제도적으로 누구나 따라야 하는 완벽한 법제도라는 의미다. 법적으로 문제가 없이 사업진행을 준비하고 있음에도 이런 이유를 들어서 반대하고 저런 이유를 들어서 허가를 내주지 않는 현재의 상황이 변하지 않는다면 어떤 규제개선이나 대국민수용성 향상 방안이 있어도 결국 다람쥐가 쳇바퀴를 굴리 듯 사업이 지연되는 일은 끊임없이 계속될 수밖에 없다.

풍력업계에서 정부에 원하는 가장 큰 부분은 민원문제다. 지자체, 환경부, 산림청 등 풍력사업 인허가과정을 맡고 있는 모든 관련부처에선 사업 시 피해주민에 대한 보상 등 민원문제를 해결해야 인허가절차를 진행하고 있다.

이 과정에서 업계에서 난감해하는 것은 민원문제 해결 자체보단 소음, 저주파 등 공식적인 근거가 없는 내용으로 사업자를 환경파괴범으로 몰아가며 기업이미지를 깎아내리는 일부 집단적인 민원이 많다는 것이다.

물론 풍력업계에서 어차피 풍력사업을 시작하는 과정에서 지역주민의 민원문제는 지속적으로 제기되는 만큼 자체적으로 해결을 해나가는 것은 당연한 것이지만 최소 정부에서 풍력에너지가 환경파괴의 주범이 아닌 이산화탄소 절감과 저탄소 녹색시대를 위해 반드시 필요한 부분이라는 것을 대국민 홍보 등의 사업을 통해 국민들의 풍력에 대한 거부감을 줄여달라는 것이다.

물론 환경성 검토없이, 환경영향평가없이 무조건 풍력발전기를 설치하는 것은 말도 안된다. 친환경에너지를 확보한다는 명목으로 정말 훼손해선 안되는 자연까지 파괴할 순 없기 때문이다.

이를 기반으로 엄격한 법 시행을 하는 것은 문제가 없지만 적어도 정해진 규정이나 제도를 벗어난 것으로 풍력사업이 지연되는 사례는 막아야 한다는 것이다.

즉 무분별한 풍력발전기 설치를 막으면서도 환경훼손을 빌미로 무조건 사업을 막는 님비현상도 막을 형평성 있는 제도도 필요하며 이 제도 이상을 인허가 조건으로 내세우지 않으며 누구나 지켜야되는 일종의 ‘룰’이 필요시되고 있다.

■룰 있으면 환경도 지키고 재생E도 늘린다

업계에 따르면 지금까지 육상풍력 등 풍력발전단지 조성 과정에서 겪어온 규제에서 가장 어려운 점은 정부부처가 마련한 가이드라인 등 각종 법과 제도대로 사업을 계획하고 준비해서 인허가 절차를 진행해도 담당자에 따라 추가적으로 협의나 개선을 요구하거나 법에도 없는 지자체별 각종 조례나 규칙을 내세워 허가를 내주지 않는 부분이다.

특히 지역주민들을 설득하고 각종 설명회나 공청회를 통해 지역주민의 사업참여를 얻어내더라도 막상 어디선가 반대자가 한명이라도 나오면 민원이 발생했다며 허가를 내주지 않아온 사례에 풍력사업을 통한 친환경에너지 확대에 대한 의지도 꺾인다고 토로하고 있다.

이런 지자체별 규제가 정부의 가이드라인에도 불구하고 원활한 해결로 이어지지 않는 가장 큰 이유는 역시 민원 문제다. 지자체 입장에서 신재생에너지의 난립으로 인한 주민불편을 예방하지 않을 수 없다는 것이 가장 큰 걸림돌이 되고 있는데 문제는 업체별로 신청한 개발행위허가를 원활하게 진행한다고 해서 무분별한 태양광발전소 난립의 원인이 되는 것은 아니라는 점이다.

이에 따라 정부가 신재생에너지 확대를 본격적으로 정책으로 내세운 만큼 인허가 절차에서 최소한 혼선은 빚지 않고 조례와 법령 외적인 부분에서 사업자에게 요구하는 부분이 없도록 다시 개정한 인허가 기준 마련이 시급하다는 지적이 제기된다.

국내 풍력기업의 관계자는 “현재 각종 개발행위허가에서 적용되는 각종 개별법과 환경부, 지자체 등 자체적으로 가지고 있는 조례나 가이드라인 등 법을 있는 그대로만 적용하더라도 무분별한 개발행위를 충분히 제한할 수 있는 부분이지만 개별적으로 각 관련부처가 완벽하게 법대로 해주느냐에 대해선 ‘아니다’라고 답할 수 밖에 없다”라며 “안전과 민원 문제로 인해 어떠한 경우라도 규제로 만든다고 해도 업체는 충분히 수용하고 준비할 수 있지만 문제는 불명확한 판단기준으로 허가 심의조차 진행되지 않는 답답한 상황이 언제나처럼 이어진다는 부분이 가장 어렵다”고 강조했다.

즉 법대로, 제도대로, 규정대로 해오지 않은 것은 인허가를 담당해온 정부부처라는 이야기다. 실제로 일본, 독일 등 해외의 경우를 보더라도 우리나라에서 유독 풍력발전기 설치가 어려운 이유가 어려운 규제때문은 아닌 것으로 보여진다.

일본이나 독일의 경우 인허가절차가 한국보다 더 복잡하며 관련 규정이나 제한이 더 엄격하다고 알려져 있기 때문이다. 그럼에도 전세계 풍력기업들의 주력시장으로 성장하고 있다는 점을 감안한다면 국내에서 풍력사업이 유독 풀리지 않는 이유에 대해 다시 생각할 필요성이 높다는 의미다.

특히 풍력을 설치한다고 하면 앞뒤 전후를 분석하지 않고 무조건 반대부터 하고 보는 입장을  지역주민의 협의를 통해 얻어낸 찬성입장보다 우선시해서 업계의 편을 들어주지 않는 행태부터 개선할 필요성이 제기되고 있다. 제도적으로 아무런 문제없이 사업을 진행하고 있고 지역주민 대다수의 찬성을 얻었음에도 각종 이권단체와 손을 잡은 극소수의 민원을 무조건 받아주는 것이 바뀌지 않는 이상 풍력을 중심으로 한 재생에너지 활성화는 물건너 갔다는 것이다.

또다른 풍력기업의 관계자는 “실제로 풍력설치를 반대하는 사람들이 내세우는 논리가 맞는지 틀리는지 여부는 체크하지 않고 무조건 사업자보고 사업을 철수하라고 하는 정부나 지자체가 어떻게 공기관이라고 할 수 있겠나”라며 “물론 실제 사업자가 법을 어긴 부분이 있으면 불허하는 것이 합당하지만 그런 상황이 아님에도 무조건 사업자는 적으로 보는 시선이 너무 힘들다”고 강조했다.

이에 따라 환경훼손을 막기 위해 엄격하게 설치 규제를 두면서도 해당 규칙을 어기지 않으면 인허가 과정에서 별도의 비객관적인 판단으로 허가를 내주지 않는 사태를 미연에 방지하기 위한 누구나 지켜야 하는 명확한 룰을 정부 차원에서 마련해야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

국내 한 풍력전문가는 “환경훼손과 더불어 화재, 붕괴사고 등 각종 재난에 대비하기 위해서라도 엄격하게 각종 설치기준을 마련하는 것도 좋고 인허가 절차도 엄격하게 하는 것도 옳은 방향이라고 보겠지만 핵심은 그걸 그대로 누구나 따르도록 중심을 잡아야 한다는 것”이라며 “정부가 추진하는 대국민수용성 확보나 정부부처, 지자체와의 협의 과정에서 반드시 이부분을 인지하고 시행할 필요성이 높다”고 설명했다.


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배양호 2018-05-24 19:03:35
송기자님 심층 분석 기사 감사합니다.

해당 언어로 번역 중 입니다.