[신년기획] 재생E 입지 갈등 해결책 없나
[신년기획] 재생E 입지 갈등 해결책 없나
  • 송명규 기자
  • 승인 2019.01.02
  • 댓글 0
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모두가 공감하는 태양광·풍력 확대 방안 절실
경제성 목적만 만족시킨 정책이 갈등 유발
주민수용성 확보 위한 제도적 장치 미흡
문제 해결 위한 새로운 정책적 시도 필요

 

 

[투데이에너지 송명규 기자] 지난 2017년 재생에너지 3020 발표 이후 태양광과 풍력을 중심으로 한 재생에너지 보급이 급격히 확대되고 있다.

특히 2017년 태양광 607MW, 풍력 85MW에 이어 2018년에는 태양광이 1,000MW 규모에 도달한데 이어 풍력도 200MW 가까운 규모가 설치되는 등 재생에너지 설비가 늘어나며 친환경 에너지전환이 현실화될 것이라는 기대감이 높아지고 있다. 반면 태양광과 풍력발전기 보급 확대에 따른 사회적 갈등도 늘어나고 있다. 설치에 반대하는 주민들의 민원에 의해 인허가를 맡는 각 지자체에서도 쉽게 설치허가를 내주기가 어려운 상황이며 그 민원이 합당성과 관계없이 각종 조례를 통해 설치를 규제할 수밖에 없는 상황이 아직까지 이어지고 있다.

향후 재생에너지 확대 과정에서도 걸림돌이 될 수 있는 입지선정으로 인한 갈등과 규제를 해결해나가기 위한 방안이 절실하지만 지난 몇년간 이를 위한 노력에도 불구하고 명확한 해결책이 나오지 않고 있다. 이에 태양광과 풍력 보급 확대에 따른 사회적 갈등의 실태를 파악하고 이를 해소해나갈 대책은 어떤 것이 있는지 짚어보고자 한다./편집자 주

■태양광·풍력 입지갈등 실태
녹색연합이 최근 발표한 ‘태양광·풍력 확대에 따른 사회적 갈등 해소방안’ 현황자료에 따르면 정부의 재생에너지 3020 정책 이후 태양광과 풍력 중심의 보급이 급격히 확대되고 있으며 이와 함께 사회적 갈등 문제도 대폭 확대되고 있다. 특히 일반 시민의 접근성이 높은 태양광에 대한 이슈가 상당 비중을 차지하고 있어 사회적 갈등 실태를 파악하고 이를 해소하기 위한 대책이 시급하다는 분석이다.

녹색연합이 집계한 자료에 따르면 17개 광역지자체 대상 민원 발생 건수가 2017년에만 254건에 달하며 △경남 42.8% △경북 15.3% △경기 12.4% △강원 10.9% △충북 8.0% △전북 8.6% △제주 1.2% 순이다. 대부분이 건강과 생활에 피해를 입었다는 사례며 환경훼손, 재산피해, 재해 및 안전상 우려, 행정절차 미흡 등이 민원으로 제기되고 있는 실정이다.

사실상 태양광과 풍력에 대한 수용성을 높이기 위한 정확한 정보 제공과 홍보가 미흡하다는 지적을 피하기가 어렵다. 실제 대부분의 민원은 과학적 근거, 실질적 영향이 미약한 것으로 나타나고 있다. 다만 최근까지 발전사업허가 이후 환경영향평가 및 개발행위허가를 실시하는 등 주민수용성 확보를 위한 제도적 장치가 미흡한 부분이나 민원 대응으로 인한 과도한 업무 무담, 관련조직과 인력 부족 등에 시달리는 지자체의 역량 부족 문제도 간과해선 안될 부분이다.

또한 탈원전을 목적으로 친환경에너지로 전환하겠다는 재생에너지 보급 정책이 부동산 투기 등 경제성만 만족시키는 행위를 유발한 부분도 생각해야 할 부분이며 특히 이러한 재생에너지 보급 정책과 투기를 목적으로 무분별하게 설치된 태양광·풍력발전소로 인한 환경훼손 문제는 별개로 생각해야 근본적인 사회적 갈등을 막을 수 있다는 분석이다.

한국환경정책평가연구원에 따르면 탈원전을 위한 재생에너지 보급 확대 정책에는 이견이 있을 수 없으며 보급을 지속적으로 확대하는 것은 필수지만 이러한 목적보다 부동산 개발과 투자라는 부수적인 목적을 위한 측면이 더 큰 것이 주민수용성 확보에 걸림돌이 되고 있다.

즉 지역주민들의 환경훼손을 이유로 든 설치반대가 재생에너지 보급 확대를 방해하는 행위로 몰아세워서는 안된다는 의미다. 특히 산림경영 등 관련법규를 악용하는 사례에 대한 대책 마련이 필요하다는 분석이다.

특히 산지 태양광발전의 경우 산림이 양호할 경우 환경영향평가 협의 등이 어려운 점을 고려해 사전에 산림경영이나 임목벌채를 목적으로 벌채허가를 받아 벌목을 실시하고 바로 태양광발전 개발을 진행하는 편법 사례도 증가하는 것으로 나타났다. 

■환경훼손 막을 장치, 어떤 것 있나
태양광과 풍력발전의 확대에 따른 부작용을 간과하기는 어려울 것으로 보인다. 재생에너지 확대를 위해 환경파괴를 무한정 승인해줄 순 없는 부분이기 때문이다. 해소 대책으로는  산지 등 환경훼손 방지를 위해 임야의 경우 지목변경없이 산림으로 원상복구를 의무화한 태양광 산지 일시사용허가제도 등이 있다.

이에 따른 대체산림자원조성비 부과와 토사유출 및 경관훼손 방지를 위한 경사도 허가기준을 기존 25°에서 15°로 조정했으며 지난해 산지 태양광발전사업의 REC 가중치를 축소하기도 했다.

육상풍력과 태양광 모두 환경영향평가 협의방향을 제시하도록 하고 환경보호지역 및 생태적 민감지역 등 입지 회피지역으로 △백두대간 및 정맥 보호지역 △주요 산줄기 능선 축 중심으로부터 기맥은 좌우 100m 이내, 지맥은 좌우 50m 이내 △법정 보호지역 생태자연도 1등급 △생태자연도 2등급+식생보전 3등급 지역 △경사도 15° 이상+식생보전등급 4지역 △산사태위험 1·2등급지역을 선정해 입지를 규제하고 있다.

또한 입지의 신중한 검토가 필요한 지역으로 △생태자연도 2등급지(식생보전 4등급지)+경사도 15° △동물이동경로 및 생태축 단절 우려 지역 △식생보전 3·4등급이나 산림 내부로 100m 이상 진입로 개설이 필요한 지역 △보호지역 반경 1km 이내 인접지역 △대표 경관 △역사문화자원 등에 대한 영향이 예상되는 지역 등도 입지를 규제하고 있는 상황이다.

특히 입지갈등 해소를 위해 발전사업 허가 전 주민에게 사업 내용을 사전에 고지하도록 하고 태양광·풍력발전사업 허가전 환경영향평가를 실시하도록 하고 있다. 또한 부동산 투기 방지를 위해 태양광 농지 일시사용허가제도를 도입했으며 태양광 준공전 발전사업허가권 양도·양수를 제한하고 있으며 태양광발전소 임의분할 방지 제도도 강화하고 있다.

또한 지자체들의 경우 공통적으로 특정한 지역으로부터의 이격거리를 규정하고 있다. 이격거리 기준을 정한 기초지자체는 전국적으로 87곳에 달하며 이들 지침은 대부분 주거 밀집지역으로부터 일정 거리제한 규정을 두고 농업생산기반이 정비돼 있어 우량농지로 보전할 필요가 있는 집단화된 농지의 중앙부근에 재생에너지 설비 설치를 금지하고 있다.

이에 지자체별로 이격거리 제한이 다양한 형태로 나타나는 것이 불합리하고 재생에너지 발전사업 추진에 걸림돌이 된다는 지적이 많아 국토교통부와 산업통상자원부는 2017년 이격거리 규지 완화 및 폐지를 권고하기도 했다.

특히 발전사업 허가 이전에 일정한 형태의 환경성 평가를 필수적으로 실시하도록 해 지역주민에게 사업정보를 투명하게 공개하고 환경적, 사회적 영향 측면에서 입지 타당성, 사업 추진 계획의 적정성 등이 충분히 검토된 후 허가가 발급되는 사전환경성평가제도를 최근 산업통상자원부가 도입할 예정인 가운데 사업추진의 효율성, 효과성을 높이는 계기를 마련할 필요성이 높다는 분석이다.

반면 환경성 검토 실시 대상 사업의 범위, 구체적인 검토 수준과 시기에 관한 정책결정의 경우 재생에너지시설을 포함한 발전소 인허가제도 전반에 대한 고려가 함께 이뤄져야 한다는 지적이다.

현재 전기사업법의 규율을 받는 발전시설의 경우 재생에너지 시설은 물론 대규모 발전소의 경우에도 환경영향평가는 발전사업 허가가 이뤄진 이후 단계인 전원개발촉진법상 실시계획 승인 처분 이전에 이뤄진다.

이에 따라 재생에너지 사업에 대해서만 발전사업허가 이전에 환경영향평가 실시를 요구하는 것은 대규모 화석연료 발전소보다 재생에너지에 대한 규제를 상대적으로 강화한 것과 같은 결과를 가져오게 될 위험성도 있다는 것이다.

이러한 점을 고려해 재생에너지, 화석연료를 막론하고 발전사업 전체적으로 일관된 형태로 인허가 절차를 정비할 필요가 있다는 분석이다. 주민의견수렴과 관련한 문제점의 경우도 비슷한 맥락에서 사업계획이 이미 확정되고 실시계획이 승인되기 이전인 발전사업 허가 단계에서 해법을 찾아야 한다는 것이다.

다만 앞의 사례에서 보듯 지속적으로 관련된 법을 악용하는 사례로 인해 환경훼손을 유발하고 지역주민과 지자체, 올바른 사업자들에게까지 피해를 주는 경우를 막기 위한 제도적 점검도 필요해 보인다.

실제로 입지와 관련된 갈등이 재생에너지의 확산을 저해하는 요소로 거론되기 이전에 지역주민과 시민단체의 반발, 발전사업 허가 체계를 악용하는 사업자들로 인한 부작용을 직접 겪고 있는 지방자치단체들을 중심으로 입지 규제가 산발적으로 시행됐다는 점을 감안한다면 재생에너지를 전향적으로 확대하기 위해서는 입지 문제 해결을 위한 새로운 정책적 시도가 필요한 상황이다.

 

 

■갈등, 원인부터 찾아라
재생에너지 확대 과정에서 사업자와 지역주민, 또한 지자체와 중앙정부간 갈등과 지연문제가 계속되고 있는 가운데 이런 장애요소를 해결하기 위해선 갈등의 원인부터 제대로 파악해야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

환경단체와 정부기관, 기업 등의 전문가들은 모두가 재생에너지 확산에는 찬성하지만 입지부지 선정 과정에서 각자의 입장이 다르다보니 중재나 상생보다는 한쪽 입장이 강행되는 사례가 많다는 점에 주목해야 한다고 강조한다.

지역주민의 민원이 발생하면 무조건 비용으로 해결하면 된다는 생각이나 주민의견을 무시하고 공사를 강행하는 방식은 결코 올바른 갈등대응 해결책이 될 수 없고 또다른 오해와 우려를 불러올 수밖에 없다는 것이다.

실제 태양광 모듈 및 반사, 복사열로 인한 주변온도 상승, 풍력 저주파 소음, 가축유산율 증가, 모듈 세척 화학약품이나 카드뮴으로 인한 식수와 농업용수 오염, 토양 중금속 오염 우려 등 증명되지 않은 오해와 우려가 늘어나고 있는 것도 지금까지 갈등의 원인을 찾아 적극적으로 해결한다는 의지가 없어 발생했다고 볼 수 있다. 즉 갈등당사자의 입장이 어떤 것인지부터 들여다봐야 한다.

실제 중앙정부의 경우 재생에너지 3020 정책을 위해 대규모 프로젝트가 불가피하다는 입장이며 발전사업자는 입지회피, 검토지역 신설 등 입지규제가 사업에 장애가 된다는 입장이다.

또한 지역주민들은 주거문화권이 파괴되고 산사태위험과 어업권 등 생존권피해를 주장하고 있으며 지자체는 이로 인한 민원 급증에 따라 조례나 지침을 근거로 이격거리 등을 규제하고 있다.

이에 재생에너지 설비를 둘러싼 갈등의 원인은 생태계 훼손과 산사태 위험 등을 고려하지 않은 무분별한 입지선정뿐만 아니라 일부 사업자가 부지쪼개기나 형식적인 주민의견수렴 등 미비한 제도를 변칙적으로 활용하는 부분, 외부발전사업자들의 지역주민 상생개념의 부족, 지자체 행정력이 미비한 부분에서 찾아볼 필요성이 높다. 특히 주민과 발전사업자의 갈등을 중재할 조직이 부재한 점도 문제다.

패러다임을 바꿔라
녹색연합은 시민과 주민이 주도하는 참여형 사업, 이익공유형 사업을 통한 주민참여형 사업 확대, 입지원칙과 규제의 명확한 수립, 공공부지 활용 확대와 함께 재생에너지 정보를 제공하고 갈등을 중재하고 해소를 전담할 기구를 만드는 것이 절실하다고 분석했다.

특히 태양광 등 사업과정에서 외지인과 사업자 중심의 시장패러다임을 바꾸는 시도도 더욱 확대돼야 한다. 최근 주민참여형 태양광발전소 시민펀드가 대표적인 사례다.

실제 주민참여 기회가 부재하고 환경훼손 등으로 지역주민들의 민원이 제기되면서 사업이 실패한 경우가 전체 프로젝트 실패건수의 1/3 수준일 정도로 민원없는 좋은 사업부지는 부족한 것이 현실이며 지자체 조례 확대와 함께 변전소 수용가능 계통풀이 부족하고 태양광 확대로 인해 계통 불안정성이 증가하는 등 기술적인 문제도 초래하고 있다.

이에 기존의 외지인과 사업자 중심의 닫힌 구조의 사업에서 협동조합, 공모펀드 등과 같이 누구나 동등하게 참여하게 투명하게 정보를 공개하는 패러다임 변화가 필요하며 이를 통한 신규 사업방식은 공공성 확보로 인허가와 민원문제를 쉽게 해결할 좋은 방안으로 손꼽히고 있다.

정부의 3020 계획에서도 국민참여 방식을 강조했지만 현재 추진되는 양상을 보면 국민참여 방식은 적고 대규모 발전소를 추진하는데만 집중한다는 비판이다. 이에 협동조합방식의 발전소를 적극적으로 추진해 대형발전소도 더 빠르게 추진될 수 있다는 분석이다.

특히 협동조합방식의 시민참여는 필연적으로 발전소 부지가 있어야 하는 만큼 공공기관의 유휴부지를 제공하는 것이 매우 중요할 것으로 보인다. 단 정부정책에서 부지제공 의지가 있더라도 지역으로 내려갈수록, 구체적인 부지로 논의될수록 다양한 문제로 어려움을 겪고 있는 것이 사실인 만큼 총괄적으로 이를 해결할 제도 정비가 필요한 상황이다.

또한 전국 각지에서 발표되고 있는 대규모 발전소 계획에 주민참여를 필수사항으로 규정할 필요성도 제기되고 있다.

농어촌공사가 추진하는 저수지 수상태양광, 많은 공기업이 추진하는 대형 수상태양광, 염해농지 태양광, 해상풍력발전소 등 대규모 개발계획에 주민이 참여하도록 한다면 주민수용성 확대의 시기가 더 빨라질 수 있다는 기대도 나오고 있다.

이에 재생에너지와 관련해 갈등관리를 전담할 조직 및 기구가 절실하다는 목소리가 높다. 재생에너지 사업은 인허가에서 운영까지 정부나 지자체의 담당기관이 개별적으로 업무를 수행하고 있다. 이런 점에서 유관기관간 사회적 갈등 협업구조가 중요하다는 분석이다.

이에 정부가 한국에너지공단의 재생에너지 종합지원센터에 나름의 역할을 부여했지만 재생에너지 보급기관인 에너지공단은 재생에너지 대한 ‘종합지원’ 역할에 무게 중심을 둘 수밖에 없기 때문에 갈등관리 전담조직을 맡기에는 그 성격상 논란의 여지가 있을 수도 있다는 지적이다.

결국 재생에너지에 대한 범정부차원의 대대적인 홍보가 기반돼야 입지를 둘러싼 갈등문제가 조금씩이라도 해결될 것으로 보인다. 태양광의 경우 ‘모듈에 독극물이 많이 포함돼 있다’, ‘전자파가 심하다’, ‘패널을 청소할 때 독성이 있는 세제로 닦아 오염시킨다’, ‘빛 반사가 심하다’ 등 사실과 다른 내용들이 보도되고 전달되면서 많은 국민들이 오해를 하고 있는 것이 사실이다. 이러한 부분에 대한 홍보가 시급하다.

특히 다수의 시민들과 재생에너지 개발에 직간접적으로 영향을 받는 주민들이 실질적으로 참여할 수 있는 제도적 설계와 실행이 뒷받침돼야 재생에너지 입지를 둘러싼 갈등을 해소해나갈 수 있을 것으로 보인다.


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