[투데이에너지 김나영 기자] 지난 한 해 정부는 온실가스 감축 로드맵 및 기본계획을 비롯해서 제3차 에너지기본계획에 이르기까지 굵직한 에너지정책을 마련하느라 고심했다. 정부는 예년과 다르게 워킹그룹들을 대거 활용, 국민들의 의견을 적극적으로 수용한다는 입장을 밝혀왔다. 정부는 이에 따라 배출권할당량을 산정하고 각 기업들에게 통보했다. 또한 유상할당기업에 대해서는 예비분을 경매로 살 수 있도록 하는 제도도 마련했으며 일부업종은 BM도 시작된다. 이렇듯 배출권거래제는 본격적인 시장형성을 위해 많은 변화를 맞이했다. 올해부터 어떻게 달라지는지, 이로 인해 발생하는 이해관계들은 무엇이 있는지에 대해 보다 자세하게 들여다 봤다. /편집자 주
■ 배출권 무엇이 달라지나
2019년은 배출권거래제시장의 역사에 있어서 큰 획을 긋는 한해가 될 것으로 전망된다. 올해부터 유상할당이 시작됐기 때문. 이와 함께 시장에 유연성을 줄 예비분에 대한 경매도 시작된다.
2019년 1월부터는 매월 100만톤의 배출권이 경매시장에 공급된다. 당초 경매에 참여와 관련 정부는 유상할당 대상 기업들의 경매참여 후 남는 물량이 있을 경우 무상할당기업들에게 제공하겠다는 방침을 내세웠으나 최근 유상할당기업만 경매에 참여할 수 있도록 제한했다. 일각에서는 불공정한 정부의 처사라는 의사를 내비치기도 한 것으로 알려졌다.
이에 대해 유인식 IBK기업은행 파트장은 “1월1일부터 시작되는 배출권 경매, 명확하게 추천하자면 모자란 양을 최대한 확보하라고 말하고 싶다”고 업계를 향해 조언했다.
유 파트장은 “우리나라의 경우 투기행위를 하지 못하게 정부가 막고 있어서 금융권의 참여 역시 모두 막아버린 상태이지만 경매라는 것이 유럽에서는 다이나믹하고 급변동을 하면서 가고 있다”라며 “우리나라의 1차 배출권거래제도의 문제점은 살 수 있는 배출권이 없다는 것이었다”고 지적했다.
올해부터는 매월 100만톤씩 물량이 경매로 나오기 때문에 배출권가격이 안정화될 것이라는 일부 분석이 있기는 하지만 이 생각은 틀렸다고 유 파트장은 말한다.
유 파트장은 “602개의 배출권할당대상 기업이 있지만 첫 경매 참여기업은 과연 몇 개일지 생각해봤다”라며 “해외는 발전사와 경매투기기업들이 들어오는데 우리나라는 투기가 금지돼 있기 때문에 발전사를 포함해 최대 5~10개 기업들이 참여할 것”이라고 예상했다.
유 파트장은 “12월이 되면 발전사들은 탄소처리를 대부분 부채로 잡는다”라며 “앞으로 가격이 뛸 수도 있고 안 뛸 수도 있지만 그 정도의 물량은 시장에서 미리 사놔야 한다고 생각한다”고 말했다.
유 파트장에 따르면 우리나라의 경매시장은 발전사들이 어떻게 참여할지에 달려 있다. 발전사들은 유상할당기업이어서 첫 경매부터 들어올 수 있다고 예측한 바 있다. 경매가 좋은 것은 시장가보다 싸다는 것이며 이에 따라 유상할당기업들의 경우는 오히려 혜택받은 기업으로 비춰질 수 있다는 말이다.
유 파트장은 “유상할당기업들이 살 수 있는 양은 유상으로 받은 3%가 아니라 내가 필요한 양만큼 모든 양을 살 수 있기 때문”이라고 설명했다.
필요 이상으로 배출권을 경매로 사서 되팔 수도 있어 투기를 할 수 있다는 것이다.
당초 경매물량에 대해 유상할당기업에게 판매한 후 남은 물량에 대해서는 무상할당기업들이 살 수 있도록 했었지만 법이 바뀌면서 무상할당기업들은 경매에 참여할 수 없게 됐다. 이는 다시 말해 무상할당기업들이 더 많이 힘들어졌다는 것을 의미한다고 강조했다.
아울러 유 파트장은 “기업들은 초반에 참여할 것인지 후반부에 참여할 것인지 등을 결정해야 한다”라며 “기업의 정산은 2020년 6월에 정산하도록 돼 있어 대부분 정산시점에 맞춰 배출권거래를 하게 되기 때문에 그 패턴을 그대로 반영하면 2020년 5월에서 6월에 정도에 본격적인 거래가 될 것”이라고 내다봤다. 그 시점에서 가격도 뛴다는 설명이다.
가격적인 측면에서 보면 초반에는 시장가보다 낮은 수준이지만 평균적으로 보면 상대적으로 상당히 낮은 가격에 구매할 수 있어 유리하다. 문제는 시장 초기에 CEO가 의사결정을 잘 못 한다는데 있다는 지적도 나왔다.
이번 경매에서는 유상할당으로 받은 3% 이외에 원하는 만큼 기업들이 구매할 수 있기 때문에 이상까지 도전할 것이냐 아니면 3%까지만 구매하고 빠질 것이냐를 고민하게 될 것이라는 분석이다. 이에 대해 기업은행도 경매에 참여할 준비를 하고 있다고 유 파트장은 전했다.
유 파트장은 “기업이 첫 해 많이 부족한 양을 20억원으로 샀다고 쳤을 때 이는 1년동안 묵혀야 하지만 이를 은행에 맡기고 돈을 대출받아 사용하고 다시 돈을 갚아 이를 찾아가는 형식의 환매조건부 매매, 즉 내포거래 금융기법도 있다”고 소개했다.
이 외에도 BM 적용 등 배출권거래제가 기존과는 다른 모습을 갖추는 만큼 할당 대상 사업자들이 변화에 민감하게 반응할 필요성이 있어 보인다.
따라서 정부는 신규 BM 적용 대상 배출량 등을 명확화했다. 정부가 새롭게 도입한 벤치마크 적용시설의 예상 배출량과 해당 시설에 대해 과거실적기반 방식으로 산정한 예상 배출량이 시설경계 차이로 1:1 비교가 불가해 비교 가능토록 조문 내용을 수정하는 등 배출권거래제를 보다 명확화했다.
환경부를 비롯해 농립축산식품부, 산업통상자원부, 국토교통부는 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령’ 제12조 제2항, 제15조 제2항, 제21조 제9항, 제22조 제10항 등에 따라 ‘온실가스 배출권의 할당, 조정 및 취소에 관한 지침’을 일부 개정했다.
이번 개정은 2017년 12월29일 개정된 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령에 따라 배출권의 할당·조정 및 취소를 담당하는 주무관청이 환경부장관으로 일원화하고 배출권거래제 제2차 계획기간(2018~20년까지)에 배출권의 유상할당이 시작되는 등의 제도 변경사항을 반영하기 위한 것이다.
또한 고시 내용의 제1차 계획기간(2015~2017년) 적용 결과 해석이 불명확한 조문을 개선, 보완해 할당대상업체 등에게 배출권 할당, 조정 및 취소의 기준과 할당량 등의 산정방법을 객관적으로 제시하겠다는 것이 주요 골자다.
정부는 시행령 개정에 따라 온실가스 배출권의 할당·조정·취소를 담당하는 주무관청을 환경부장관으로 일원화했으며 제1차 계획기간 배출권 할당 시 업체간 형평성을 고려해 신설시설로 간주한 개조시설을 신설시설의 정의에 명시적으로 포함했다.
아울러 당초 기준 연도 3개년 명세서 중 일부가 없는 시설로 규정했던 시설의 유형을 지속가동 시설의 정의에 명시적으로 포함하고 기존시설이 공급하는 전기·열을 사용하는 연계설비가 물리적으로 추가·변경돼 기존시설의 배출량이 기준 이상 증가하는 경우 증설로 간주토록 했다.
특히 할당계획에 따라 배출권 할당대상에서 제외되는 청정개발체제사업(CDM사업) 시행시설 외 배출시설·활동도 그에 상응해 할당량 산정에서 제외될 수 있도록 내용을 반영키로 했다.
또한 계획기간 중 감축 설비·기술 도입에 따른 감축실적에 대한 현행 조문 기술상 미비점을 보완하여 명확한 해석이 가능토록 수정하고 할당계획에서 부문별·업종별 할당량이 에너지·공정 배출 외 사업장 또는 배출활동 단위로도 구분되는 점을 고려, 관련 조문에 반영한다는 것이다.
예상 배출량 산정 시 가감되는 목표관리제 초과배출량 및 초과감축량 등이 배출권거래제 적용 중 중복 가감되지 않도록 반영하고 벤치마크 적용시설의 예상 배출량과 해당 시설에 대해 과거 실적 기반 방식으로 산정한 예상 배출량이 시설경계 차이로 1:1 비교가 불가해 비교 가능토록 조문 내용을 수정했다.
뿐만 아니라 법령에 따라 제2차 계획기간부터 배출권의 유상할당이 시작되는 점을 고려해 관련 조문 내용을 수정하고 폐쇄시설로서 배출권을 할당받지 못한 시설이 재가동되는 경우 배출권 추가할당을 신청할 수 있도록 신설 시설의 범위에 포함시켰다.
업체의 신청에 따른 이행연도별 할당량 조정과 할당계획 변경에 따른 업체별 할당량 조정이 명확히 구분되도록 조문명 등을 변경하고 시설 미가동 및 가동정지에 따른 할당취소량 산정방식이 제27조 각 호 및 제28조 각 호의 유형과 벤치마크 적용시설의 경우에 부합하도록 조문 내용을 명확화했다.
할당대상업체에서 분할되거나 사업장·시설을 양수받은 업체가 할당대상업체 지정 기준 미만이지만 목표관리제 관리업체 지정 기준 이상에 해당하면 관리업체로 지정, 간주한다는 방침이다.
■ 한국의 온실가스 감축 정책 점검
최근 사단법인 기후솔루션은 한국의 온실가스 감축 정책을 재점검해야 한다는 해외기관 지적사항에 대해 발표한 바 있다. 네덜란드 환경평가원(PBL Netherlands Environmental Assessment Agency), 국제응용시스템분석연구소(International Institute for Applied Systems) 등은 우리나라는 현재 정책으로 2030년 온실가스 감축목표를 달성하기 어려울 뿐만 아니라 최근의 온실가스 배출량 급증으로 인해 브라질, 인도네시아, 멕시코와 함께 2015년 예측 보다 더 온실가스 배출량이 증가할 것으로 예상된 4개 국가에 속한다고 지적했다. 우리나라 정부가 2018년 7월 온실가스 로드맵 수정 과정에서 공식적으로 폐기한 바 있는 과거 2020년 온실가스 감축목표 역시 달성 불가능하다고 못박았다.
해외기관들이 공동으로 작성한 보고서에 의하면 2020년에 우리나라 온실가스 배출량은 6억9,500만톤에서 7억1,000만톤이 될 것이며 이는 2010년대비 6%에서 8% 증가한 수치라고 밝혔다.
또한 2030년에는 2010년대비 10%에서 15% 증가한 7억2,0000톤에서 7억5,000만톤이 될 것으로 분석됐다.
기후솔루션은 보고서를 인용, 배출권거래제와 재생에너지 보급목표 등 현재 수립된 정책수단만으로는 우리나라의 2030년 온실가스 감축목표를 달성하기 어렵다고 전했다. 반면 중국, 콜롬비아, 인도, 러시아, 사우디아라비아, 터키, 우크라이나 등 7개 국가는 파리협정 체결 시 제출한 자발적감축목표(NDC)를 달성할 것으로 전망했다.
박지혜 기후솔루션 변호사는 “그 배경에 국내 신설석탄화력의 증가가 있다”라며 “2016년 및 2017년 두 해 동안 신규 가동한 석탄화력발전소가 10GW에 이르는 등 이로 인한 온실가스 배출량 증가분이 덴마크 연간 배출량의 2배에 해당할 것으로 추산된다”고 지적했다.
이어 박 변호사는 “석탄화력으로 인한 대기오염, 온실가스 감축목표를 준수하기 위해 우리나라가 지출해야 할 해외배출권 비용 그리고 날이 갈수록 낮아지는 재생에너지의 가격을 고려하면 현재 강릉, 삼척, 고성, 서천에신규 석탄화력 발전소가 건설되는 것은 비극”이라고 말했다.
이에 앞서 지난해 개최된 ‘대한민국 탄소포럼 2018에서 유연철 외교부 기후변화대사는 “기후변화, 선택에 대한 책임져야 한다”고 지적한 바 있다.
이 자리에서 유 대사는 “We are free to choose. But we are not free from the consequences of our chioce. 선택은 자유지만 그 선택에 대한 책임을 져야한다는 말은 내가 가장 좋아하는 말이다. 우리는 기후변화에 대해 어떠한 행동을 할지 선택할 수 있지만 그에 대한 책임을 질 수 있길 바란다”고 전했다.
유 기후대사는 “기후변화는 에너지원의 변화를 추구하고 있다”라며 “우리는 탄소시대에 살고 있다고 해도 과언이 아니다”고 말했다.
이어 유 기후대사는 “우리는 대전환의 시대에 있다”라며 “대전환의 지구환경 문제인 기후변화가 가장 큰 문제로 전세계는 탄소사회에서 저탄소사회로의 대전환을 꾀하고 있다”고 덧붙였다.
유 기후대사에 따르면 시간이 지나면서 석탄의 사용량이 감소하고 있고 석유의 사용량이 증가했으나 최근에는 석유의 사용이 줄고 현재는 가스사용량이 늘어나고 있어 앞으로 2030년에는 가스가 오일 사용량을 넘어설 것으로 보인다. 또한 앞으로 2060년이 되면 가스도 타 원에게 역전을 당할 것이라는 전망이다.
이에 따라 유 기후대사는 지금 우리가 해야 하는 것은 에너지절약 효율성 제고이며 온실가스에 대한 감축이 상품이 될 것이라고 내다봤다.
유 기후대사는 “이 자리에 탄소가 있다고 한다면 이것을 줄이면 바로 그것이 돈이 된다”라며 “눈에 보이지 않는 것이 우리의 돈이 되고 경제가 되는 것”이라고 설명했다. 탄소가 우리의 경제가 되고 돈이 되는 시대가 도래했다는 것이다.
이는 앞서 언급한 유인식 기업은행 파트장의 설명과도 맞물린다. 탄소는 돈이 되기 때문에 기업들은 물량을 최대한 확보할 것이고 이에 따라 유상할당기업들은 배출권을 통해 수익을 창출할 수 있게 된다는 것으로 해석되는 부분이다.
뿐만 아니라 지난해 10월 송도에서 열린 IPCC회의에서 1.5℃ 제한 특별보고서가 채택됐다. IPCC보고서는 우리나라의 경우 상업화 이전보다 평균 온도는 1℃가 상승했고 우리에게는 0.5℃밖에 남지 않았다고 경고했다.
이에 따라 2010년대비 이산화탄소 감축을 최소 45% 감축해야 한다는 결론이 나온다고 유 기후대사는 분석했다.
아울러 유 기후대사는 “지난해 미국 트럼프 대통령이 파리협정 탈퇴선언을 했고 실제 탈퇴는 2020년에 가능하다”라며 “그러나 미국 산업계를 비롯해 자치주에서는 파리협정안에 남아 있을 것을 선언했다”고 말했다.
이는 다시 말해 신재생에너지로 기술이 가고 있다는 것을 의미한다고 강조했다. 기후변화를 제외하고는 어떠한 산업도 경쟁력을 가질 수 없다는 것으로 해석된다.
■ 배출권, 엇갈린 평가
환경부가 지난 2015년부터 2017년까지 시행했던 배출권거래제 1기에 대한 성과가 긍정적이었다는 평가를 내놔 눈길을 끌었다.
환경부는 지난해 8월 할당대상업체(이하 업체)의 2017년도 배출권 제출이 완료됨에 따라 온실가스 배출권거래제 제1차 계획기간(2015~2017년)이 마무리됨에 따라 그 성과를 조사한 결과 제1차 계획기간 중 정부가 업체에 사전 및 추가 할당한 배출권의 양은 총 16억8,558만톤이었으나 실제로 업체가 배출한 양은 16억6,943만톤으로 전체 배출권 예비분이 1,616만톤으로 0.96%에 그쳐 여유가 있었다는 분석을 내놨다.
환경부에 따르면 2017년도 배출권 제출대상인 592개 업체 중 402개는 배출권에 여유가 있었으며 190개 업체는 할당된 배출권이 부족했다. 배출권이 부족한 190개 업체 대부분은 배출권 매수, 외부사업 등을 통해 배출권을 확보해 제출을 완료했다는 것이다.
제1차 계획기간 할당계획을 수립할 2014년 당시 전국경제인연합회와 같은 경제단체들을 중심으로 정부의 배출권 할당량이 크게 부족해 3년간 최대 28조5,000억원의 비용을 부담하게 된다는 비판과 우려가 비등했지만 실제로 제1차 계획기간에 제도를 운영한 결과 정부의 배출권 할당량이 우려와 달리 과소하지 않았으며 업체의 온실가스 감축노력이 더해지면서 배출권의 부족사태는 발생하지 않은 것으로 나타났다는 설명이다.
환경부는 배출권의 거래규모 역시 미미할 것이라는 당초 예상과 달리 매년 2배 이상씩 증가하는 등 활성화된 것으로 분석했다. 특히 제1차 계획기간 중 장내 및 장외에서 총 8,515만톤이 거래됐으며 총 거래금액은 1조7,120억원에 달한다고 환경부는 발표했다.
배출권의 톤당 평균 거래가격은 2015년 1만2,028원에서 2016년 1만7,367원, 2017년 2만1,131원으로 증가세를 보였으며 3년간 평균가격은 2만374원으로 집계됐다.
환경부는 또 배출권 제출시점을 앞두고 배출권 가격이 일시 급등하는 사례가 있었으나 두 차례의 시장안정화 예비분 공급과 이월 제한조치를 통해 거래시장을 안정적으로 관리했다. 업체의 조직경계 외부에서 온실가스를 감축해 그 실적을 인정하고 거래 또는 제출을 허용하는 외부사업 역시 증가하면서 81개 사업에서 총 2,247만톤의 감축실적이 인증을 받았다.
아울러 외부사업의 내용은 아산화질소(N2O) 저감, 매립가스 활용, 육불화황(SF6) 저감, 신재생에너지 등이 주를 이뤘다.
이어 환경부는 제2차 계획기간(2018~2020년)으로 배출권을 이월한 업체는 454개이며 그 양은 3,701만톤 수준으로 나타났다고 전했다. 이월물량에는 배출권 여유분과 함께 시장안정화 예비분 매수량, 외부사업 전환 상쇄배출권 등이 포함돼 있다.
환경부는 이러한 정량적인 결과 이외에도 업체의 감축효과, 감축투자 유인, 생산비용 영향 등 경제적 영향에 대해 추가 분석을 해서 제도 운영에 반영할 계획이라고 입장을 밝혔다.