[기획] 가격 흔들리는 RPS, 시장운영 실패?
[기획] 가격 흔들리는 RPS, 시장운영 실패?
  • 송명규 기자
  • 승인 2020.05.11
  • 댓글 0
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RPS 적극적 개선 없이 태양광 생존 ‘불투명’
수요 공급 조절 실패···REC價 변동 심해
소규모 발전사업자 중심 투자유치 어려워
한국형FIT 등 제도 한계점 드러나 개선 필요
RPS 총체적 개선 적극 검토해야
 

[투데이에너지 송명규 기자] 태양광은 정부가 재생에너지 3020을 발표한 이후 목표량 이상의 설치량을 보이며 에너지전환을 위한 재생에너지 확대의 1등 공신으로 활약하고 있다. 반면 최근 몇년사이 REC가격이 지속적으로 하락하면서 태양광 사업자들의 근심이 깊어지고 있다.

문제는 이에 대한 정부의 대책이 근본적이지 못하고 일시적으로만 작용하는 방법만 제시되고 있다는 점이다. 특히 앞으로도 이런 가격 하락 등 RPS제도의 전체적인 문제를 원천적으로 해결할 개선책을 제시하지 못하면 그만큼 민간사업자들의 재생에너지 투자도 줄어들고 결국 보급목표에 악영향을 줄 수도 있다.

이에 현재 REC가격 하락 등 태양광산업의 전반적인 문제점이 무엇인지 살펴보고 정부의 어떤 노력이 더 필요한지 짚어보고자 한다. /편집자 주


정부가 에너지전환을 국가적 목표로 삼으면서 RPS제도의 목표와 방향도 기존에 비해 대폭 상향되는 방향으로 추진돼 왔다. 2030년 발전량의 20%를 태양광과 풍력 등 재생에너지로 발전하겠다는 3020 정책에 힙입어 의무공급사들의 의무비율도 기존 2030년 10%에서 28%로 목표치를 상향한 상태다.

신재생에너지 발전사업자는 신재생 설비로 발전한 경우 공급인증서(REC)를 발급받고 이를 거래해서 이윤을 남기게 되는데 현재 이 가격이 현물시장에서 지난해 4만원대까지 떨어진데 이어 올해 초 2만원대까지 떨어지는 위기를 맞이했다가 다시 회복세를 보인 상황이다.

전력거래소 신재생에너지 REC 거래현황에 따르면 3월 REC 평균가격은 4만2,551원이었지만 최저 가격이 2만9,000원까지 떨어졌다. 이후 4월 들어 평균 4만4,415원에 최저가격이 4만3,000원까지 상승했다.

그나마 마지노선으로 불린 4만원대를 회복하긴 했지만 이는 일시적인 부분으로 지속적으로 가격대를 유지해나가거나 더 올라갈 것이라는 기대가 어렵다는 것이 태양광 발전사업자들의 입장이다.

태양광기업의 관계자는 “올해까지 지속적으로 떨어진 가격대에 의해 일부 기업들은 아에 현물시장에 참여하지 않고 지켜만 보는 사례가 늘어나고 있으며 이는 지속적인 적체물량으로 이어지고 있다”라며 “그런 와중에 가격이 올랐다는 것은 구매자들이 산업통상자원부나 한국에너지공단의 요청에 따라 급구매하면서 일시적으로 작용한 것일 뿐 상승세를 지속적으로 이어가고 있다고 보긴 어렵다”고 주장했다.

REC가격, 왜 떨어지나?
최근 지속적으로 REC가격이 하락한 이유로는 정부의 에너지전환 정책에 따라 소규모 태양광을 중심으로 신규 재생에너지 사업자가 대폭 늘어나면서 REC공급량이 RPS의무량을 초과해버리는 등 수요대비 공급량이 대폭 늘어나버린 것이 가장 크다.

공급과잉의 경우 정부의 신재생에너지 확대 정책에 힘입어 태양광발전사업이 퇴직자들의 노후 대비 사업으로 각광받는 등 설비공급속도가 빨라졌다는 게 태양광업계의 분석이다.

한국수출입은행 해외경제연구소에 따르면 지난해 3분기까지 국내 태양광 설치량은 2.3GW에 달했으며 한 해 총 설치량은 3GW에 육박했을 것으로 추정된다.

올해 역시 이 같은 증가세에 힘입어 3.5GW 정도의 신규 설비가 들어설 것으로 추산했다.

특히 2017년부터 2019년도까지 REC 수급불균형으로 공급량이 수요량보다 3년간 1,213만REC가 초과 공급돼 REC 보유업체와 태양광발전사업자들의 피해가 확대되고 있다. 해마다 RPS 의무비율을 1%p 증가시키고 있지만 태양광 발전설비 공급은 이를 크게 상회하고 있다. 이로 인해 재생에너지 보급이 늦어져야 REC가격이 회복되는 모순된 상황이 돼 버렸다.

재생에너지 활성화를 위해 RPS를 도입하고 있는데 현재처럼 공급이 수요를 초과하는 상황에서는 재생에너지 보급량을 줄여야 REC가격이 제 가격을 찾을 수 있다는 것인데 정부 입장에서는 보급량을 임의로 줄인다는 것은 정책적으로 모순일 수밖에 없다.

이에 전문가들은 REC가격 회복을 위한 대책은 이제 시장 스스로 마련하기 어려운 단계며 시장기능을 넘어선 정부의 제도적 수단을 통해서만 달성할 수 있을 것으로 우려하고 있다.
특히 사업자들 역시 RPS제도 개선이 필요하다고 목소리를 높이고 있다. 의무공급량이 늘어났음에도 여전히 REC가격은 회복될 기미가 보이지 않는 만큼 정부의 대책 마련이 시급하다는 것이다.

또한 바이오매스 혼소발전에 대한 REC 공급이 급증한 것도 원인 중 하나로 지목되고 있다. 혼소발전이란 석탄화력발전소에 우드팰릿이나 폐목재 등을 섞어 때우는 바이오매스 혼소 발전을 이르는 말로 재생에너지 발전에 비해 친환경 기여도가 떨어지지만 정부는 혼소발전에 가중치를 아직까지 부여하고 있다. 2018년 기준으로 바이오 혼소로 인한 REC 발급량은 900만REC가 넘어 전체 REC 발급량의 절반 정도를 차지하고 있다

발전회사들이 저렴한 비용으로 REC를 확보하기 위해 자체 발전소에 바이오 혼소를 하는 경우가 많다보니 그만큼 REC가격 안정화가 어렵다는 것이다.

이에 업계는 재생가능에너지로 분류되긴 하지만 탄소중립까지는 수십년이 걸리는 바이오 혼소발전을 최소화해야 한다는 주장이다. 바이오 혼소를 최소화하고 이미 투자된 바이오 혼소 설비의 REC는 일몰제 등을 도입해 부작용을 최소화하는 방법을 최대한 빨리 시행해야 한다는 것이다.

REC 안정 없으면 산업 ‘끝’
업계는 불안정하게 급락하고 있는 REC가격의 안정이 필요하다는 주문을 내놓고 있다. 정부가 나서서 적어도 예측정도는 가능하도록 REC가격의 하락폭을 조정해야 한다는 얘기다.

특히 REC가격 하락을 막기 위해 지난해 하반기 태양광 경쟁입찰 용량이 기존 350MW에서 500MW로 확대한 데 이어 올해 상반기에는 1,200MW로 역대 최대치를 거래할 예정이지만 일시적인 대책일 뿐 전반적인 해결책이 될 순 없다는 지적이다. 조금씩 상승세로 이어지는 것 아니냐는 기대도 지난해부터 나오긴 했지만 큰폭의 오름세로 이어지진 못하고 있다.

물론 이번 고정가격계약으로 현물시장에서의 REC 물량도 줄어들어 가격이 올라 사업 안정성이 시작될 것이란 전망도 가능하지만 반면 지난해 11월 초부터 4만원대 마지노선이 무너진 데 이어 2만원대까지 떨어진 상황을 겪으면서 현물시장 자체가 무너지는 것 아니냐는 우려도 나오고 있다.

이와 관련해 산업부와 에너지공단 등은 머리를 맞대고 현실적인 RPS제도 개선을 위해 의견을 모으고 있지만 재생에너지 활성화를 위한 총체적인 개선대책이 우선이라는 주장도 나온다.

이와 관련 업계는 전년 평균 REC가격대비 ±10% 수준의 상하한선을 도입함으로써 사업자가 예측할 수 있는 선에서 REC가격이 하락할 수 있도록 속도를 조절해야 한다고 주장하고 있다.
사실 REC가격은 수요증대에 따라 줄어드는 게 맞지만 현재는 예측할 수 없을 만큼 급락하고 있어 대책이 필요하다는 것이다.

특히 지금처럼 정책을 조금씩 손봐서는 아무 효과도 거두지 못하며 정책 자체를 뒤집어엎지 않는 이상 제대로 된 대책을 마련할 수 없다는 주장까지 나오고 있다.

태양광업계의 관계자는 “지난해 태양광 국내시장이 전년보다 지속적으로 30% 성장했다고 제조업체를 비롯한 공기업과 일감을 받는 업체들은 환영하고 있는 반면 태양광 발전사업자, 시행 및 시공사, 인허가 및 운영관리업체 등 업체들은 어느 때 보다 힘든 나날을 보내고 있는 실정”이라며 “재생에너지 3020 계획이 태양광발전사업자와 태양광업체 모두가 공감하는 선에서 정책이 반영되길 기대해왔지만 일부 공기업만 배불리는 현 상황에 대한 적극적인 개선이 필요하다”고 주장했다.

특히 초과 공급된 REC 물량에 대해 정부는 대책을 세워 해소시키고 나서 수급이 맞을 때 ‘자유 시장경제 체제’라는 용어를 쓰는 것이 순리에 맞다고 강조하고 있다.

RPS 총체적 개선 ‘안될까’
정부가 REC 현물시장의 급격한 가격 하락으로 인한 중•소규모 태양광사업자들의 어려움을 해결하기 위한 각종 정책을 내놓고 있지만 아직까지 뚜렷한 효과는 나오지 않는 상황이다.

업계에선 현재 REC시장 수급불균형을 2017년부터 현재까지 방치하고 묵인해온 정부의 책임이 크다고 주장하고 있다. 자유시장 경제체제는 수요자와 공급자가 시장에서 만나 자유로운 경쟁을 통해 경제 활동을 영위해 나가는 제도로 사유 재산제, 영리 추구, 경제 활동의 자유 보장 등을 특징으로 해야 하지만 산업부는 관리감독을 소홀히 했다는 것이다.

이에 대한 해결방안으로 석탄-바이오혼소 퇴출 또는 기존가중치 조정 및 REC 일몰제 도입과 전력거래소 태양광 REC와 비태양광 REC를 이원화시켜 시장을 개방하는 부분도 검토해야 한다고 업계는 주장한다.

다만 과거 태양광과 비태양광 의무공급비율을 구분했었을때 비태양광 물량은 부족하고 태양광물량은 의무공급량을 채우고도 남아 적체물량이 산적했던 부분을 감안하면 도입을 위한 체계적인 점검이 필요해 보인다.

관련 전문기관과 태양광업계 등에 따르면 1REC당 가격이 최소 5만6,000~5만8,000원대를 유지해야 발전사업자들이 투자대비 이윤을 남길 수 있는 상황이다. 여기에 2만원대까지 떨어졌다가 4만원대 이상 오를 기미가 보여지지 않는 REC가격이 단순히 시장상황에만 맡겨서 해결할 부분은 아니라는 지적이다.

특히 적정가격대가 유지되지 않으면 이윤을 남길 수가 없는데 계속해서 정부의 근본적인 대책이 나오지 않을 경우 재생에너지에 투자하겠다는 기업도 줄어들고 이는 향후 태양광과 풍력 보급목표 달성에도 영향을 주지 않을 수 없다는 것이다.

국내 태양광 전문가는 “적정가격대를 유지하지 못한다는 것은 업계의 입장에서 투자하면 손해만 지속적으로 이어진다는 의미인데 누가 태양광과 풍력사업에 투자하겠다고 할 지 의문”이라며 “소규모 사업자들이 대거 빠져나갈 경우 대기업과 공기업의 대규모 사업이 아무리 진척이 된다고 하더라도 분산형전원 구축 등 연계된 모든 정책에 악영향을 줄 수밖에 없는 실정”이라고 지적했다.

이에 산업부는 한국형 FIT제도와 고정가격계약 물량 확대 등 각종 조치를 진행하고 향후 개선방안을 제5차 신재생에너지기본계획을 통해 발표하겠다고 강조하고 있지만 당장 시장안정화가 필요한 업계에 희소식이 되긴 부족하다는 지적이다.

소규모 사업 생태계 활성화 등 방법은 많다
전력거래소에 따르면 재생에너지발전 판매사업자가 RPS시장에서 전력을 내다 팔 때 받는 가격인 SMP+REC가격이 육지의 경우 125.65원에 불과하다.

2016년 육지 SMP+REC가격이 254.59원을 기록한 것에 비해 무려 128.94원 떨어졌다. 참고로 한국전력에서 산출한 균등화발전단가(LCOE)는  147원/kWh다.

태양광업계에선 예전 SMP가격와 REC가격이 상호보완적인 역할을 수행해 적정 이윤율을 유지했던 상황과 현재는 너무 상황이 극과 극이라고 강조한다. 더 이상 하락세를 방치하면 태양광발전사업을 수행할 수 없을 정도라는 것이며 현재 SMP+REC가격이 태양광 균등화발전비용(LCOE)보다 낮다고 지적하고 있다.

이에 따라 한국형 FIT 적용을 받는 태양광발전소의 설비용량을 현재 일반사업자 30kW 이하에서 100kW 이하로 확대하는 등 그리드패리티 도달 시점까지 RPS제도 내에서 FIT를 활용하는 종합적계획이 필요하다는 목소리가 높다. 특히 재생에너지 3020이라는 정부 시책에 충실히 따른 태양광발전사업자들이 계속 사업을 영위할 수 있는 배려가 중요하다는 주장이다.

늘어나는 재생에너지 설비 공급을 수요가 따라잡지 못하는 상황이 여전한 상황에서 REC가격을 맞추려면 설비 공급 낮춰야 하는 모순적인 상황이 계속되는 부분도 적극 해결할 필요성이 높다.

특히 REC가격이 3년만에 75% 이상 폭락해 태양광발전사업자들의 원금투자 회수기간도 14년 이상 걸리는 현 시점에서 REC가격 상하한선 도입 등 예측가능한 시장운영을 할 수 있도록 정책을 개선해야 한다는 주장이 거세지고 있다.

또한 태양광뿐만 아니라 REC 급락으로 붕괴의 위험에 놓인 소규모 발전사업자들의 생태계 활성화를 위한 방안도 중요한 상황이다. 태양광을 비롯해 소형풍력, 소수력 등 공기업과 대기업을 제외한 소규모 사업자들의 경우 경제성 하락을 넘어 생존의 문제가 걸린 만큼 REC가격에 흔들리지 않는 기반을 구축해야 한다는 것이다.

국내 재생에너지 전문가는 “재생에너지 의무공급비율 상향, 의무공급량 유예제도 폐지, 바이오 혼소발전 중단, 우드펠릿 가중치 폐지 등 가장 기본적인 측면 외에 시장 외적으로 소규모 사업자들이 시장의 변화에 흔들리지 않는 체력을 길러줄 필요성도 있다”라며 “태양광이나 소형풍력 등 소규모 재생에너지만 참여하는 전용시장, 설비용량별 REC 가중치 차등적용 등 지속적으로 시장활성화를 가져올 수 있는 방안을 적극 도입해야 한다”고 주장했다.

한국형 FIT 근본적 해결책 아냐
정부가 중•소규모 태양광지원을 위해 한국형 FIT제도를 올해도 본격 시행 중이지만 참여자격이 신규 사업자만 해당되는 등 제한이 있어 기존 사업자들에게 큰 도움이 되지 않을 것이라는 우려가 더욱 커지고 있다.

한국에너지공단은 지난해 12월31일 소형태양광 고정가격계약 매입(한국형 FIT) 참여 신청을 올해 12월 말까지 받고 있다.

한국형 FIT는 공급의무자와 계통한계가격(SMP), 공급인증서(REC) 가격을 합산한 고정가격계약으로 20년간 장기계약하는 제도다. SMP 및 REC가격 변동에 따른 소규모 태양광 발전사업자들의 경제성 확보와 안정적인 투자환경 조성하기 위한 목적이다.

올해 매입하는 한국형 FIT는 소규모 태양광 및 태양광 연계 ESS 사업자가 참여할 수 있다. 단 ESS는 태양광을 제외하고 단독으로 참여할 수 없다.

신청자격은 설비용량 30kW 미만의 태양광발전 사업자이거나 설비용량 100kW 미만 사업자 중 ‘농업•농촌 및 식품산업 기본법’에 따른 농업인, ‘수산업•어촌 발전 기본법’에 따른 어업인, '축산법'에 따른 축산업 허가를 받은 경우다.

또한 설비용량 100kW 미만 태양광발전사업을 추진하는 조합이나 협동조합기본법에 따른 조합 중 설비용량 100kW 미만 태양광사업을 추진하는 조합으로서 정관상 에너지사업이 명시된 경우 참여할 수 있다.

계약단가는 지난해 상반기 100kW 미만 고정가격계약 낙찰 평균가인 17만3,891원으로 확정됐다. 계약기간은 태양광은 20년, ESS는 15년으로 올해까지 한국형 FIT 신청을 완료하면 올해 계약단가가 적용된다.

정부가 태양광발전소 사업자의 수익 하락을 막기 위한 조치에 나서고 있는 가운데 한국형 FIT가 그 핵심정책이 될 수 있을지 주목받고 있다.

특히 최근 태양광업계에서는 중•소규모 태양광발전소 사업자들의 수익성 하락이 지속됨에 따라 현물시장에서의 RE 판매에 집중했던 분위기가 점차 고정가격계약으로 몰리는 방향으로 바뀌고 있어 한국형 FIT에 대한 관심도 높아지고 있다. 최근 현물시장 RE 가격이 급격히 떨어지면서 차라리 안정적인 수익을 보장 받을 수 있는 고정계약을 하겠다는 것이다. 이같은 움직임은 지속적으로 하락하는 REC 현물시장 평균가격의 영향이 크다.

문제는 한국형 FIT는 신규 사업자만을 대상으로 하고 있어 현물시장에 참여한 기존 사업자는 참여할 수 없다. 또한 신규사업자라고 할지라도 30kW 이상은 참여가 불가능하다. 결국 산업부 등 정부가 고정가격계약 물량 확대 등 시장안정화를 위한 일시적인 조치도 중요하지만 지속적으로 가격등락 등을 해결할 수 있는 각종 조치가 중요하다는 것이다.


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