혁신 통해 경쟁력 키워야
혁신 통해 경쟁력 키워야
  • 이진흥 전남도시가스 사장
  • 승인 2002.02.16
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지난해 10월 정부는 가스산업구조개편 기본계획을 수립해 의견수렴과정인 공청회를 마쳤다.

이에 따라 새로운 밀레니엄 시대가 시작되는 2000년부터는 국내가스산업에서도 시장구조의 변화가 불가피한 실정이다.

가스산업의 장기적 성장기반 조성과 소비자 선택권 강화 및 효용증대를 목적으로 도입/도매부분의 분리를 통한 경쟁여건을 조성한다는 것이 주요 골자이다.

이에 건국대 산업과학과 강희정 교수를 통해 새시대 국내 가스산업의 발전방향에 대해 살펴본다.

<편집자주>



국내 가스산업의 성격

국내의 가스산업은 역사가 짧고 수요가 한정되어 있음에도 불구하고 전체 에너지수급 측면에서 그 비중이 점차 증대되어 왔다.

특히 가스의 주 수요처인 도시가스는 연소기기 등의 고정성으로 쉽게 타연료로 대체하기 어렵기 때문에 생활필수재와 공공재로서의 특성이 더욱 강하게 나타나고 있다.

또한 발전용으로도 상당부분 사용되기 때문에 가스의 경제, 안보적인 측면의 중요성은 어느 에너지원과 다를 것이 없다고 보겠다.

특히 가스화력 발전의 기술이 발달됨에 따라 발전비용이 계속 하락할 수 있는 여지가 있기 때문에 장기적으로 발전분야에서의 천연가스 이용도 계속 늘어날 것으로 보아진다.

타 화석연료에 비해 가스는 환경측면 특히 지구온난화 문제에서 장점을 갖고 있어 소비량 증대의 또다른 중요 요인으로 작용하고 있다.

국내 외 연구기관에 의한 천연가스 수요전망을 보더라도 이러한 사실을 입증하고 있다.

미국 EIA의 전망에 의하면 2020년 까지의 전세계 1차에너지 연평균 증가율 2.1%에 비해 가스는 3.3%로 증가율이 다른 에너지원보다 월등히 높다. 이 경우 가스소비량은 1996년 수준 보다 2.2배 정도 늘어나게 된다.

우리의 경우 1차에너지 소비증가율 3.2%의 2배에 가까운 6.1%의 증가율을 보일 것으로 예측하고 있다. 이럴 경우 2020년 1차에너지 소비 가운데 가스가 차지하는 비중은 약 12% 정도일 것으로 보여 1996년 소비량의 4배 가까이 증가하게 된다.

가스산업을 포함한 네트워크 산업 전반에 걸쳐 경쟁도입을 통한 후생증대를 도모하기 위해 최근 세계 각국은 규제완화를 추진하고 있다.

네트워크 산업은 그 특성, 즉 공익성 또는 국가 기간산업적 성격 등으로 인하여 대부분 정부의 규제 하에 놓여 있었다.

특히 전력, 가스 등을 포함한 에너지 산업의 경우 공공이익의 실현이라는 목표를 달성하기 위해 정부의 직접적 지배하에 있거나 공기업의 형태로 직 간접적인 규제의 대상이 되어 왔다.

네트워크 산업은 서비스를 제공하는 과정이 일반적인 상품과는 달리 많은 단계를 거치게 된다. 일반 수요자가 가스를 이용하기 위해서는 도입을 거쳐 인수기지, 수송망, 배관망을 포함하는 가스 사업자망을 거쳐 소비자에게 전달된다.



선진국의 가스산업

새로운 밀레니엄 시대가 시작되는 2000년부터 국내 가스산업에서도 시장 구조가 재편될 움직임이 가시화되고 있다.

정부는 1999년 11월 국내 가스산업의 장기적 적정 성장기반 조성과 소비자 선택권의 강화 및 효용증대를 목적으로 도입/도매 부문의 분리를 통한 경쟁여건을 조성하고 설비부문에 대한 OAS(Open Access System)도입 원칙을 포함한 구조개편 기본계획을 발표하였다.

이와 함께 소매부문에 대해서도 단계적인 경쟁체제 도입을 밝히고 있다. 이같은 가스산업 구조개편 원칙은 이제 전력산업 구조개편과 함께 국가 공기업 경쟁력 강화라는 국민적 당면과제의 하나로 등장하고 있다. 다만 보다 구체적인 사안에 대한 논의만을 남겨 놓고 있다.

우선 우리의 가스산업을 구조적으로 이해하기 위하여 먼저 외국의 주요 가스산업 선진국과의 비교를 통해 그 특성을 살펴보기로 한다.

가스산업 구조개편이 완료되거나 진행중인 영국, 미국, 호주 등의 국가와는 달리 우리는 가스생산은 전무한 실정이다.

이는 국내의 가스산업이 유통산업으로 특징지워질 수 밖에 없는 한계를 설정한다. 자국생산 가스의 수요증대를 통한 가스산업 육성을 목적으로 경쟁체제를 도입(미국, 영국, 캐나다 등)한 국가에 비하면 우리의 경우 구조개편이 갖는 의미는 다소 협의로 해석될 수 밖에 없다.

이러한 가스공급원의 선택 문제는 노르웨이, 소련, 알제리 등 소수의 비 EU 국가에 대부분을 의존하는 유럽국가 즉, 독일, 프랑스, 밸기에 등과 국내에 풍부한 가스생산을 보유하고 있는 영국, 미국 등과의 차이점에서 볼 수 있으며 일본의 가스산업 규제완화 내용을 살펴보더라도 이해될 수 있는 부분이다.

두 번째로는 구조개편 내지 규제완화의 주체이다. 이는 국가가 직접 개입한 유럽과 과잉규제의 완화가 핵심인 미국의 형태로 구분되는데 우리는 전자의 경우에 속한다.

세 번째로는 가스소비의 양적, 질적구조에 대한 특성이다. 전세계적으로 천연가스가 1차에너지에서 점하는 비중은 평균 23%(1997년 기준)이다.

국가별로 살펴보면 미국 26.5%, 캐나다 29.6%, 영국 34.3%, 프랑스 12.7%, 독일 20.9%, 호주22.3%, 일본 11.6%인데 비하여 우리는 8.4%에 지나지 않는다.

또한 보급률은 우리가 49%로 주요 가스산업 선진국의 70~80% 이상과 비교하면 우리의 가스산업은 아직 성장 초기로 분류될 수 있는 단계이다. 즉, 많은 구미 제국에서 1차 에너지에서 천연가스가 차지하는 비중이 20%를 넘고 있다. 단지 일본에서는 12%로 과거 수년동안 크게 증가하지 못하고 있다.

구미 국가에서 천연가스 소비가 많은 이유는 오랜 가스산업의 역사로 인프라가 정비되어 있고 자국 혹은 주변국에 천연가스 자원이 풍부하여 동절기 난방을 위한 에너지수요를 충족시키고 있으며 파이프라인가스(PNG)의 가격이 LNG에 비해 낮은 점 등이 주원인이다. 용도별 소비 패턴을 보면 우리는 가정용 수요가 64.0%를 차지하여 가장 큰 수요군이나 일본 42.6%, 유럽국가나 미국은 30% 수준에 불과하다.

따라서 우리는 그만큼 산업용수요 비중이 매우 적음을 알 수 있다. 이는 우리의 도시가스 산업의 질적구조(부하 패턴, 즉 양질의 부하수요군인 산업용, 영업용 비중이 낮음)가 외국에 비해 열세인 점을 보여주고 있다.



주요국가 인프라 구축현황

다음으로는 가스산업의 인프라 구축에 대한 정도이다. 유럽, 미국 등의 수송파이프라인 등의 인프라 정비는 한국, 일본에 비해 상당히 앞서고 있다. 이 결과 미국을 비롯한 유럽국가와 비교하여 한국 및 일본에서의 천연가스 이용 형태는 크게 다르게 나타나고 있다.

즉 구미에서는 민간용과 산업용으로서 이용되는 부분이 많음에 비해 한국과 일본에서는 주로 발전용, 가정용으로 소비되고 있다.

주요국가의 가스산업의 인프라구축과 발달정도를 비교해보면 배관망 정비 등에서 역시 미국과 독일, 영국이 가장 앞서고 있다고 볼 수 있다. 가스산업의 발달정도를 가장 적절히 나타낼 수 있는 배관망보급을 기준으로 살펴보면 우선 국토면적 당 배관망의 밀도가 가장 높은 나라는 네덜란드이다. 이는 세계에서 가스소비 비중이 가장 높고(41.5%) 국토면적이 좁기 때문이다. 인구수 당 배관망이 가장 발달된 나라는 미국이다. 가스사용의 역사가 오래이고 넓은 국토의 주간 배관망이 완비되었기 때문이다.

유럽에서 가장 강력한 독점체제를 유지하여 왔던 프랑스는 배관이용률이 높다. 이는 배관망의 보급이 미흡하다기 보다는 원자력발전의 비중이 높아 천연가스의 소비비중이 다른 국가에 비해 낮기 때문인 것으로 풀이된다.

이러한 상황에서 가스산업의 독점체제 유지는 수급조절 측면에서도 유리한 조건을 제공해 줄 수 있다. 반대로 영국의 경우는 낮은데 이는 배관망 보급의 저조에 연유하고 있다.

한편 우리의 도시가스 소비량을 보면 미국을 제외한 유럽 주요국가의 1/10 수준에 불과하다. 일본의 경우 아직 전국적인 배관망이 완비되어 있지 않아 직접적인 비교는 큰 의미가 없지만 공급량은 우리의 3배 수준인데 비해 공급배관은 약 16배 수준이다. 결론적으로 우리는 아직 가스산업 자체가 양적·질적으로 모두 성장 초기의 패턴을 보여주고 있다.

그러나 새로운 에너지산업 환경 전개에 따라 도입부문을 3개사로 분리(2002년까지 2개사 매각, 1개사 가스공사 자회사 형태 잔류)하고 설비부문에 OAS 제도를 도입하며, 자가소비자 직도입 허용(2001년 이후) 등에 대한 내용을 구조개편 기본계획 에서는 담고 있다.



소매부문의 경쟁 도입

소매부문(도시가스 산업)의 경우는 미배관지역 신규설비 투자경쟁(2000년 부터)과 도매부문 경쟁도 추이를 반영한 단계적 경쟁 도입(대량 수요가에 대한 경쟁공급, 도시가스사의 시설과 판매부문 회사분리, 일반 수요가에 대한 경쟁공급의 순서로 진행)이 주 내용이다.

이같은 구조개편 계획 자체는 네트워크 산업으로서 가스산업의 특성과 외국의 사례에 비추어 볼 때, 순차적인 경쟁체제 도입 원칙인 ① 책임 공급체제 인정, ② 배관망 경쟁, ③ 도매 및 대규모 시장(대량 수요가) 경쟁, ④ 일반 수요가 까지의 완전경쟁 단계의 이행 관점에서 볼 때 비교적 적정한 단계를 이행하고 있다고 평가된다. 그러면 이와 같은 구조개편 계획을 근거로 국내의 가스산업 시장구도는 어떻게 변화될 것인가를 살펴보지 않을 수 없다.

도입부문과 기타부문(수송, 저장)이 분리되며 도입부문에 경쟁이 시작되는 것이 첫 단계이다.

도입업자는 가스회사에 천연가스를 판매하고 가스업자는 최종소비자에게 재판매 하는데 도입업자와 가스업자간의 거래로 인하여 천연가스가 거래되는 도매시장이 생성될 수 있다.

전형적인 예로 1986년 민영화이전의 British Gas를 들 수 있다. 여기에 수송망 OA가 도입된다. 만일 이 단계에서 대량수요가에 대한 경쟁이 도입되면 가스업자는 가스를 최종소비자에게 공급하고 대용량 최종소비자 및 도매시장에서 가스를 독자적으로 구입하는 시장에의 참여자에게 수송서비스를 제공한다.

1985년부터 시작된 미국의 가스산업 경쟁도입이 전형적인 예이며 BG가 1996년 가스공급업자와 배관운영자로 기능분리(Unbundling) 되기 이전의 영국 가스산업 구조와 유사하게 된다.

다음단계는 기능분리와 완전 소매경쟁(Unbundling and retail competition)으로의 진입이다. 이는 가스의 공급이 수송과 배분으로 분리되는 기능분리와 완전한 규제완화가 도입되는 단계이다.

기능분리의 주요 동기는 배관회사가 저질의 수송서비스와 같은 비가격 수단을 통하여 도매가스 시장에서 경쟁을 제한할 수 있는 능력이 있기 때문에 이러한 왜곡을 제거하고 천연가스 시장에서 모든 참여자들에게 공평한 원칙을 창출하는데 있다. 추가적으로 기능분리는 도매시장에서 가스를 구매하여 하류부문에 재판매하고 배관회사와 배급회사의 수송서비스를 이용하는 다수의 공급회사들이 경쟁을 조장할 수 있다.

공급회사간의 경쟁은 공급회사들이 판매 가격을 내리고 도입부문 분할로 인하여 발생되는 비용절감의 혜택이 최종소비자에게까지 돌아가야만 성공을 거둔 것으로 평가할 수 있다.

영국의 경우 완전한 소매경쟁까지의 도입은 1998년에 이루어 졌으며 미국은 일부 주에서 시행되고 있다. 호주는 현재 진행중에 있다.

이에 국제 석유기업 등 외국 자본의 국내 참여에 대한 대응문제가 논의 대상으로 떠오르고 있다.

앞서 소매부문 경쟁도입 체제에 대한 기본원칙의 설정이 도입/도매 부문에 비해 후단계에 오는 것은 가스산업 전체의 경쟁도입 4단계에 의거하면 당연한 것으로 받아들일 수 있다.

그러나 간과할 수 없는 문제는 국내 가스산업 구조에 있어 상류부문과 하류부문간의 추진주체의 성격, 성장과정, 성장속도 등에 있어 상당한 불일치가 누적되어 왔다는 점이다. 상류부문은 도입과 설비부문을 담당하는 공공독점 형태로서 공공재 공급원칙에 의한 일관된 정책목표 달성과 비교적 유리한 경영 여건하에서 국내 가스산업의 도입/성장 기반을 이루었으나 하류부문은 지역 책임공급체제 하에서 차별적 수요가(시장)에 대한 지역독점 형태를 유지하여 왔다.

이 결과 상·하류 부문이 연관된 네트워크 산업으로서 국내 가스산업의 성장기반은 다소 불일치된 상태로 발전되어 왔다. 상류부문의 경우 국내 주배관망이 거의 완료되는 상태에 있으나 최종 소비자와 직접 연계된 도시가스 보급율은 49%에 머무르고 있고 일부 지역에서는 아직도 천연가스로의 연료전환이 활발하게 추진되고 있어 꾸준한 지역 배관망 투자가 요구되고 있다.

더욱이 지역별 소비행태의 차별화가 지속되고 있어 완전한 소비자의 연료 선택권 보장 체제로의 전환에는 여러가지가 미비된 상태에 있다. 이러한 측면에서 구조개편이 진행됨에 따라 논의 되어야될 주요 사항을 하류뷰문을 중심으로 살펴보기로 한다.



구조개편 추진의 부작용

이러한 논의의 초점은 네트워크 산업이 막대한 초기투자로 인해 비록 시장진입을 저해하는 어떠한 제도적 요인도 존재하지 않는다 하더라도 여러 가지의 공통적인 문제들을 내포하고 있다는 점이다.

주로 경쟁도입 이후에 발생될 수 있는 것으로서 규제를 통해 자기의 권익을 유지·확대하려는 기존기업과 새롭게 진입하거나 진입하려는 기업사이에 대립함으로써 발생하는 문제이다.

이는 특히 네트워크 산업과 같이 생산, 수송(송전), 분배(배전)가 각각 산업전체에 큰 비중을 차지하면서 서로 다른 시장을 가질 수 있고 또한 각 부문에 걸쳐 기업의 수직적 결합이 가능한 상태에서 나타날 수 있는 기존기업의 배타적 행위와 네트워크 산업이 갖는 공공재적 성격으로 인하여 문제가 발생한다. 이러한 문제들로는 기존기업이 갖게 되는 공급의무에 따른 상호보조문제에서 나타날 수 있는 포획수요자의 문제, 진입기업의 탈지(Cream skimming) 등이 있다. 또한 진입규제가 완화됨으로써 기업간의 담합문제, 기존기업의 신규진입업자에 대한 배타적 행위 등이 나타날 수 있다.

첫 번째로 포획수요가의 문제이다. 가스산업과 같이 반드시 한 기업의 제품을 사용하지 않을 수 없는 경우 포획 수요가가 발생한다. 만일 일반수요가 에게는 지역회사에 소속되도록 지역독점을 인정하고 대규모 수요가에 대해서는 경쟁을 허용할 경우 대규모 수요가는 공급자의 선택권이 없는 잠재적 포획수요가가 될 수 있다. 가스산업과 같이 고정적인 성격의 비용이 대부분을 차지하는 산업에서는 대규모 수요가에 대한 공급권을 잃는다고 하더라도 총비용이 크게 줄어들지 않는다.

이러한 상황에서 일반수요가 요금을 높게 하고자 하는 유인을 강하게 가진다. 그러나 이와 같은 과정에서 일반 수요가는 자신의 의지와 상관없는 피해를 입을뿐더러 이를 거부하고 타 회사를 선택할 수 있는 기회가 거의 없으므로 부당한 처지에 놓이게 된다.

지역독점을 포함한 부분적 경쟁체제하(즉 대량 수요가 개방단계)에서는 포획수요자의 문제가 제기되므로 경쟁도입시 이에 대한 대비책을 마련하여야 한다.

두 번째로는 효율성 측면이다. 경쟁의 도입으로 인해 가스가격이 한계비용 수준에 접근하기가 용이하고 공급량도 증가하여 소비자 후생이 증대될 것으로 예상된다.

그러나 사업환경의 변화가 사업자들의 과점형태로 귀결될 수밖에 없을 경우 완전 경쟁상태에서의 후생수준에 미치기에는 어려울 것이다. 특히 다수의 사업자들이 컨소시엄 구성 등을 통해 LNG를 도입할 경우 국내에서의 담합의 가능성이 한층 높아질 것으로 우려된다. 배관망 사업분에서도 배관망사업자의 독점체제가 불가피할 경우 수송비용이 한계비용에 접근하기 어렵고 따라서 후생손실이 발생하기 쉽다. 또다른 측면에서 내부적 효율성을 살펴볼 수 있다.

가스산업 구조개편으로 경쟁도가 증대될 경우 원칙적으로 사업자들의 내부적 효율성의 제고가 예상된다. 그러나 사업자수가 완전경쟁상태를 이루기에는 부족(즉, 유효경쟁 상태에 미달할 경우)하여 담합의 가능성이 상존하며 이 경우 내부적 효율성 제고의 효과는 반감될 것이다.

현재 여건에서 가스산업 구조개편이 진전되어 배관망 사업의 독점상태가 불가피하게 초래된다면 배관망 사업에서의 내부적 효율성 제고도 기대하기 어려울 것으로 예상되어 이에 대한 검증이 요구된다.

다음으로는 탈지에 관한 문제이다. 새로운 기업의 진입이 허용되는 경우 신규기업은 초과이익이 발생하는 지역에만 투자를 하고(Cherry picking), 이익이 발생하지 않는 지역에는 투자를 하지 않는 결과를(Social dumping)나타낸다.

하지만 기존기업은 여전히 공급의무를 부담하고 있어 수익성이 낮은 분야 내지 지역의 서비스를 종전대로 제공하여야 하고 동시에 수익성이 높은 분야나 지역은 신규 진입기업에게 잠식당하게 된다. 그 결과로서 기존기업의 수익이 압박을 받으며 때로는 특정지역이나 특정 고객층으로의 서비스공급이 불가능하게 되는 사태가 발생하게 된다.

이러한 경우 기존기업은 규제당국에 대해서 신규기업이 수익성이 높은 분야에만 진입하는 것을 막으려는 여러 가지 불공정행위를 할 수 있다. 이러한 측면에서 지역배관망 미설치 지역에 대한 시설경쟁은 보급률 확대에 대한 긍정적인 측면이 있다 하여도 이는 하류부문의 조기 경쟁도입과 다를 바 없으며 OAS 도입과도 관련성이 사전에 분석되어야 한다. 현재 국내의 가스 미공급지역은 수도권을 제외한 수요밀도가 낮은 호남, 강원, 충청 일부권에 집중되고 있으므로 (현재 미공급지역은 13개시, 71개 군임) 그 현실성 역시 크지는 않을 것으로 보인다.

국내에 도입될 경우 지역배관망 미 설치지역의 명확한 해석도 필요하다. 또한 기능분리를 시도할 경우 마케팅 비용이 추가적으로 발생하고 투자위험 등이 상존함에 따라 신규배관에 대한 투자 기피현상을 불러올 수도 있다.



전력산업구조개편의 영향

다음으로는 전력산업 구조개편에 따른 영향이다. 적어도 1999년부터 2000년대 중반까지 천연가스는 공급과잉 현상을 보일 것으로 전망되며 수요개발로 어느 정도 과잉물량을 해소할 수 있다 하더라도 상당기간 동안 실질적인 공급 초과로 보아야 할 것이다.

특히 전력산업 구조개편의 영향으로 도입계약 공급물량과 수요전망의 차이가 발생되어 발전용 천연가스의 가격경쟁력 문제가 해결되지 못한다면 수요가 전망치를 달성하는 것은 쉬운 일이 아니다. 때문에 도시가스용의 추가수요 증대가 뒷받침되지 않는 한 과잉물량은 예상보다 증가될 것으로 전망된다.

따라서 실질적인 신규수요(연 200만톤 이상)는 2000년대 중반 이후에나 발생될 것으로 예상되고 있다. 발전용 천연가스 수요에 대해 가스공사와 한전의 전망치는 현격한 차이를 보이고 있는데 1999년부터 2003년 까지의 누적 잉여물량은 가스공사의 전망치를 기준으로 약 4,604천톤, 한전의 경우 12,256천톤에 이르고 있다.

IMF 구제금융이 시작된 1997년은 계약물량을 소진하지 못하긴 하였어도 1995, 1996, 1998년에 한전은 계약물량을 초과해서 발전용 천연가스를 사용한 바 있다.

한편 1999년은 한전이 기존 계약대로 발전용 물량을 소비한다고 하더라도 전력산업 구조개편에 따라 분리된 자회사들이 참여하는 전력입찰제(Cost bidding 또는 Price bidding)하에서 가격이 비싼 천연가스 수요를 기피하거나 낮은 가격을 요구할 것이 예상된다. 또한 현재 일간 및 계절간 수급균형을 한전의 Swing에 의존하고 있으나 경쟁적 가스시장에서는 한전의 Swing 기능을 보장할 수 없다.

마지막으로 구조개편의 단계별 시행시기에 대한 사항이다. 영국, 미국 등의 많은 국가에서 시행된 구조개편의 가장 큰 특징은 순차적인 경쟁체제를 도입과 함께 장기간에 걸쳐(10여년 이상) 진행된 점이다.

특히 영국의 경우 민영화로부터 소매부문까지의 구조개편에는 12년 이상이 소요된 바 있다. 우리도 보다 충분한 시간적 여유하에 단계별로 제반 문제점이 최소화된 후 다음 단계로의 이전을 시행하는 계획이 수립되어야 할 것이다.

하였듯이 구조개편 이해 당사자 모두가 만족스러운 방안을 만들기는 참으로 어렵다.

정부나 업계 모두의 고민이 여기에 있다고 하겠다. 앞으로 국가 에너지산업에서 차지하는 가스산업의 상대적 중요도는 더욱 늘어날 것이다.

이러한 차원에서 구조개편 뿐만이 아닌 보다 발전적이고 효율적인 가스산업 발전방향이 토의되기를 바라며 특히 기후변화 협약에 대비하기 위한 업계의 노력, 수요개발을 위한 기술개발 노력, 전력과의 경쟁구도 설정 등에 대해서도 활발한 논의가 이루어져야 할 것이다.


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