97년 제3차 당사국총회에서 합의되어 교토의정서 제17조에 규정된 국제배출권거래제는 금년
비준을 예정에 두고있다. 금년 6월 개최되는 부속기구회의에서도 거래참가기준, reporting의
시기 및 세부내용 등에 관한 구체적인 논의가 예정되어 있다.
따라서 온실가스 저감의무가 있는 국가들은 물론, 우리나라에서도 이에 대한 대비를 수년간
수행해오고 있다. 배출권거래제 시행에 대한 이와 같은 사전대비의 중요성은 다른 신축성체
제의 것들도 마찬가지이지만 기타 정책수단과의 연속선상에 존재하기 때문일 것이다.
CDM, JI와의 관계, 그리고 온실가스 Inventory와의 관계가 직접적인 그 예가 될 것이다. 이
것은 중장기적으로 국가경쟁력에 결정적으로 영향을 미치기 때문에 각국은 배출권거래제 디
자인 설정에 대해 민감하면서도 철저한 입장을 취해오고 있다.
한편 의무부담이 일단은 보류되어 있는 우리나라의 경우도 당장의 국제교역에 있어 체감하
게 될 현실적인 문제이기 때문에, 그리고 장기적으로 의무부담을 받는 경우를 대비하기 위
해 그 동안 국제 온실가스 배출권 거래제 정책연구팀을 중심으로 연구가 수행되어 왔다. 지
금까지 우리의 연구는 주로 배출권 거래제 개념 및 도입배경, 관련 주요이슈 분석 그리고
선진국의 도입사례 및 연구동향 등을 중심으로 이루어졌다. 그러나 국제배출권 거래제에 대
한 대응과 국내 온실가스 배출권거래제 도입에 관한 연구는 대단히 미미한 실정이었다.
더욱이 금년부터는 정책연구팀의 위상이 모호해짐에 따라 실질적인 연구의 진전이 없는 상
태에 있다. 기후변화협약에서의 논의가 갈수록 기술적인 문제로 구체화되어가는 점을 감안
할 때 우리의 문제접근 방식도 이제는 배출권거래제 도입에 관한 기반구축을 바탕으로 타정
책들과의 연계를 고려하는 연구와 사업으로 새로운 도약이 필요한 상태이다.
이와 같은 문제의식하에서 본고는 EU의 배출권거래제입장에 대한 최근자료를 분석하고 우
리나라 배출권거래제 연구에 새로운 전환을 도모하는 계기를 마련하고자 한다.
2. EU 배출권거래제 추진동향
- EU위원회는 교토의정서의 의무부담을 충족하기 위해서 지금보다 강력한 저감수단이 강구
되어야 한다고 보고 있다. 최근 자료들에 의하면 CO₂ 배출량이 오히려 증가하고 있고 따
라서 보다 강력한 수단의 필요성을 강조하고 있다.
- EU위원회는 2000년 3월 8일, 유럽의 기후변화대책을 수립하기 위한 이중전략을 담은 프
로그램 (참고 ; http://europa.eu.int/comm/)을 발표하였고, 이 프로그램은 1997년 체결되어
금년 COP6 회의에서 비준이 예상되는 교토의정서에 관한 정책자료로 활용될 예정이다.
- EU 공동전략은 2개 부분으로 구성되어 있다.
1) 특정부문(에너지공급, 가정, 산업, 수송)의 온실가스 배출저감 수단
2) 에너지 및 산업 대규모시설부문의 EU국가간 배출권거래제 도입에 관한 전략
- 이 프로그램의 실행으로 교토의정서에 근거한 EU의 온실가스 저감의무 (1990년 대비 1
차 의무기간 2008-2012년에 8%저감) 가 보다 빨리 달성될 수 있을 것으로 전망하고 있다.
- 이 보고서는 많은 부분에서 논란이 되고있는 정책수단에 대해 설명하고, 특히 배출권거
래제에 관해서는 도입의 필요성과 지금까지의 논의를 결산하는 백서(green book) 형식으로
구성되어 있다. 따라서 어떤 확정적인 결론을 제시하지는 않고 다양한 선택의 가능성들을
제시하고 있는 수준이다. 즉, 도입시작부터 확고한 시스템을 갖출 때 비로소 비용효율적인
배출권거래제의 장점이 보장된다는 입장에서 매우 신중한 접근을 하고 있다.
- 이 프로그램에서 제시하는 저감수단의 특징은 협의방식이라는 점이며 모든 관심그룹 (국
가, 산업 등을 포함)이 참여가 가능한 가운데, 비용효율적인 배출저감을 위한 핵심전략부문
에 초점을 두어야 함을 강조하고 있다. 그리고 배출권거래는 기타 온실가스 저감정책수단들
과 연계되어 수행될 것이며 배출권거래제를 시행함에 있어 가장 고려해야 할 것으로 내수시
장의 안정성과 국가경쟁력 확보를 강조하고 있다.
- 한편 작업반 (working group) 은 배출저감정책과 배출권거래제를 수행함에 있어 강력한
권한을 부여받고 있다. 그러나 12개월 내에 보고서를 작성해야 하는 의무도 가진다. 보고서
에는 EU 영역에서 강구할 수 있는 저감정책수단들을 상세히 밝혀야한다.
2.1 배출권거래제의 경제효과분석
- EU 각국이 의무부담 (burden sharing) 원칙에 동의한다는 가정하에서, 2010년 도쿄타겟
을 달성하기 위한 연간 총비용은 90억 유로 (약 81억 US$) 에 달한다. 에너지공급자와 에
너지집약산업간 EU내 거래시 (시나리오 3) 에 연간 총비용은 69억 유로, 에너지공급자간
EU내 거래시 (시나리오 2) 는 72억 유로의 결과가 추정되었다.
- 시나리오 2, 3에서 배출시장가격은 CO2 톤당 33유로 (약 29.7 US$)로 분석되었다. 한편
다른 연구결과 (AIM, EPPA, G-Cubed, GTEM, MS-MRT 등) 에 의하면 배출가격은 5유
로∼58유로에 이르는 폭 넓은 가능성을 가지고 있다.
- 한편 시나리오4 (모든 분야를 고려한 EU내 거래시; 농업, 수송, 가계, 서비스를 포함)에서
비용은 60억 유로, 배출권가격은 32.5 유로로 나타나 배출권시장에서의 참가자들이 많을수록
비용저감효과가 큰 것으로 나타난다. 이는 시장규모가 클수록 즉, 배출권 공급량 결정기준이
되는 배출타겟하에서 배출권 수요자가 많을수록 배출권시장의 기능이 잘 발휘될 수 있음을
시사하고 있다.
- 그러나 위 분석치는 현실적으로 과소평가되어 있다. 모형의 가정이 각국은 배출저감을 위
한 부문간의 최소비용전략을 가지고 있다고 보기 때문이다. 즉, 비용효율적인 방법으로 개별
적인 배출저감이 가능하다고 보는 것이다. 예를 들어, 최적 탄소세부과 라든지 완전 배출권
거래제 시행 등을 가정하고 있다.
- 비용절감효과를 분석한 위 연구결과에 따라 EU에서 배출권거래제의 도입은 경제적으로
유의미하다고 판단되며, 배출권거래시장을 도입하기 위해서는 2008년에 도입예정인 국제배
출권거래제 시행이전에 EU내의 경험축적이 무엇보다 중요하다고 강조하고 있다. 따라서
2005년부터 예정인 EU간 배출권거래 도입을 위해 만전의 준비체제를 갖출 것이다.
2.2 EU배출권거래제 디자인 형성을 위한 정책대안들
- EU의 배출권거래제는 단일 배출권가격형성 등 개별 국가간의 거래에 비해 시장의 안정성
이 보장될 수 있는 장점을 갖고있다. 한편 개별국가의 경험 축적 역시 EU시장형성의 원천
이 될 수도 있다.
- 한편 덴마크는 내년부터 전력공급부문에 국한하여 한시적으로 (2001-2003) CO2 배출권시
장을 형성할 것을 입법화한 상태이다. 배출량할당은 역사적인 (현재의 배출량기준) 접근과
기술적 기준 (에너지효율기준)을 동시에 고려한다. 제재수단으로는 초과 CO2 톤당 5.38유로
벌금부과를 고려하고 있다.
- EU의 배출권 거래시장을 형성하기 위해서는 무엇보다 다음의 과제들을 해결해야 한다.
1) 거래참가 자격(국가, 기업, 산업부문), 거래 비참가자와 구별되는 거래 참가자들간의 배출
권 할당문제, 기존 정책수단과의 관계 등
2) 국가경쟁력 약화 방지방안, 개별국가간의 차별적 배출권거래 시스템과 연관된 국가원조
및 신규진입장벽의 문제, 이에 따른 배출권의 불확실성 문제 (동유럽을 포함하여 EU회원국
이 증가할 경우) 등
- 이와 같은 문제를 고려하여 작성된 금년 백서는 EU배출권거래 시장을 형성하기 위한 첫
실천계획으로써의 의의가 있다. 앞으로 개선되어야 할 부분을 보완하여 2000년 9월까지 배
출권거래제 디자인을 완성하고 이를 COP6에서 협상전략 수단으로 활용할 예정이다.
- EU배출권거래제 디자인 형성을 위한 주요이슈별 정책대안들을 사안별로 보면 다음과 같
다.
(1) 배출권시장 범주의 문제
- 온실가스선정 등 초기작업이 매우 중요한 관건이며 주요 참여영역을 결정함에 있어 환경,
경제성, 경쟁력, 정치적 실행력, 타 정책과의 연관성을 고려할 것이다. 그러나 초기의 시장형
성을 확고히 하기 위해서는 무엇보다 배출기여도와 저감비용에 초점을 두어 실행할 계획이
다. 현재 고려되고 있는 산업부문은 <표 2>와 같다.
- 배출권시장에 참여하지 않는 부문과의 경쟁성 문제를 해결하기 위해서는 참여하지 않는
기업에 대해 강한 제재수단을 강구하고, 동시에 언제든 배출권시장 진입이 가능토록 한다.
- 한편 동일 영역 산업부문의 참여방식 문제 (level of diversity) 를 고려해야 하는데 이를
위해서는 다음의 세가지 방안을 구상중에 있다.
가) 일반참여방식 (a common community scheme) : 해당 영역 모든 EU내 산업부문이 참
여하는 방식으로써 시장의 투명성, 제도의 안정성이 보장되는 장점을 가지고 있다. 그러나
참여자간의 현저한 저감비용의 차이때문에 경쟁력의 차이를 심화시킬 수 있다.
나) 조정방식 (a co-ordinated community scheme) : 개별국가의 배출권거래제에 대한 관심
과 준비정도의 차이를 고려한 참여방식이며 상향식 (opt-in option) 과 하향식 (opt-out
option) 조정방식으로 구분된다.
① 상향식 참여방법 (Opt-in option)
모든 개별국이 배출권거래 착수에 사전적으로 동의를 하고, 원하는 시기에 자발적으로 가입
하는 방식으로써 일반참여방식으로 가는 과도기적 형태이다. 이때 경쟁관계에 있는 각국의
기업들에게 동일한 조건을 부여하는 것이 매우 중요하다. 따라서 차별화된 운영전략에 따른
높은 거래비용이 요구된다. 또한 개별 국가들이 각기 다른 산업부문에서 참여하게 될 경우
배출권시장의 거래현황과 기업간 영향을 파악하는 것이 용이하지 않기 때문에 시장의 일관
성과 투명성이 보장되지 않을 수 있는 단점이 있다.
② 하향식 참여방법 (Opt-out option)
EU 위원회가 배출권시장에 참여할 부문을 전적으로 결정하고 각국이 참여여부를 확정하는
방식이다. 이 경우에는 상향식 방식에 비해 시장의 단순성과 투명성이 확보될 수 있을 것이
다.
- 상향식이든 하향식 방식이든 배출권시장에 참여하지 않는 부문에 대해서는 배출저감을
위한 보다 강력한 정책수단이 마련되어야 하는 것이 전제조건이다.
다) 범 EU영역 참여방식 (EU enlargement)
신규진입에 대한 시스템확장에 관한 것으로써 이는 유럽에 있는 비EU 국가까지를 고려하는
것이다. 이를 위해서는 현재까지 EU의 의무부담은 15개국에 국한된 것이기 때문에 시스템
확장에 대한 연구가 필요하다.
(2) 초기 배출권 할당의 문제
- 초기 배출권 할당 배분을 위해서 원칙적으로 거래와 비거래 부문간, 거래부문간, 기업간
을 고려하여야 하며 배출권시장에 참여하는 참가자들에 대한 공정한 부담원칙 (equitable
burden) 은 기타 정책수단들과 연계하여 반영되어야 한다.
- 배출권거래는 근본적으로 부문간 한계저감비용을 고려하여 할당량이 결정되어야 하기
때문에 현재 EU 위원회는 부문간 저감비용파악을 위한 연구를 수행 중에 있다. 한편 EU에
서 특히 수송부문은 저감비용이 상대적으로 높은 것으로 알려져 있다.
- 각국의 관심과 경제상황에 따라 특정부문 혹은 기업이 배출권시장에 참여할 것이며 이
결과 경쟁부문간, 기업간 갈등이 초래될 여지가 있다. 따라서 무엇보다 자국보조 (state aid)
내지 경쟁을 왜곡시키는 정부정책들을 해결하는 것이 선결과제이다.
- 또 다른 중요한 이슈중의 하나는 EU내에 존재하는 외국기업인데, 이들에 대해서도 원칙
적으로 동일한 할당원칙을 적용해야 한다는 입장이다.
- 할당량 배분방식으로는 경매법(auctioning)과 무상배분(grand fathering), 두 가지를 모두
고려한 방법 등에 대해 입장정리를 위한 작업이 다각적으로 이루어지고 있다.
- 경매법의 장점 (투명성, 공정성, 정부재원의 재활용 등)이 여러가지 있으나, 그 중 위에서
언급된 정부 보조정책과 경쟁성확보 문제를 해결하는데 장점이 있으며, 또한 신규진입장벽
의 문제도 해결할 수 있는 측면을 주시하고 있다.
- 그러나 경매법은 과거에 미지불된 배출량에 대해 미리 지불해야 하는 문제를 가지고 있
다. 특히 교토의정서와 같이 1990년 대비를 기준으로 역사적 책임을 묻는 경우가 문제인데
이는 과거의 대규모 배출원은 보상을 받게되는 반면 1990년 이전에 배출저감을 위해 노력한
배출원은 손해를 보게되기 때문이다.
즉, 무상배분방식의 문제를 경매방식이 고스란히 떠맡게 된다는데에 경매법 주창자들은 문
제를 제기하고 있다.