일본 전력산업은 이러한 지역독점운영체제 아래서 눈부신 발전을 이룩해 왔다.
전기 미공급지역이 없어지고 지역간 요금격차도 해소되는 등 이른바 보편적 서비스가 달성되었다고 할 수 있다.
정전시간도 감소하고, 전압·주파수도 안정되는 등 세계적으로도 보기 드문 고품질의 전력을 공급하게 되었다. 그러나 일본의 전력산업은 이러한 성과에도 불구하고 전력요금이 미국의 3.3배, OECD 평균의 2.1배나 되는 등 세계에서 가장 높아 일본 경제에 많은 부담을 줌에 따라 저비용, 고효율 산업구조로의 개편에 대한 요구가 점증되었다.
따라서 1995년부터 일본정부는 자율경영과 경쟁을 축으로 하는 전력산업구조개편 정책을 실행해오고 있다.
일본의 전기사업자 구분
일본의 전기사업자는 크게 일반전기사업자와 도매전기(공급)사업자, 특정전기사업자 등으로 구분된다. 일반전기사업자는 공급구역을 설정하여 발전부터 송전, 배전을 수직통합(vertically integrated)시스템으로 운영하며 최종 소비자에게 전력을 공급하고 있다.
일본 대부분의 전력은 일반전기사업자에 의해 공급되고 있으며 이들의 발전설비는 전체 설비의 86.1%를 차지한다.
현재 일본 전체를 10개의 구역으로 분할하여 10개의 사업자가 구역내 송배전망을 독점하여 전기를 공급하고 있다.
도매전기사업자는 전력을 생산, 일반전기사업자에게 판매하는 사업자이다. 도매전기사업자의 설비는 일본 전체설비의 13.8%를 차지하고 있다. 특정전기사업자는 특정 공급지점에 한하여 전기를 공급하는 사업자이다. 특정전기사업자의 설비는 아직 극소규모에 불과하다.
전력산업 규제완화
일본의 전력산업 규제완화 정책은 시기적으로 크게 두단계로 시행되었다. 첫번째 단계는 1995년 전기사업법 개정에 의한 규제완화였고, 두 번째 단계는 1999년 법 개정에 의한 규제완화 정책의 시행이었다.
1995년 전기사업법 개정은 크게 ① 전력도매시장의 진입자유화 ② 도매시장에서의 입찰제도 시행 ③ 요금제도의 개선(부분적 경쟁시스템 도입) ④ 직접 공급의 확대(특정전기사업자의 출현) ⑤ 안전의 자율규제 확대 등의 내용을 근간으로 하고 있다.
1999년 전기사업법 개정에서는 전력소매시장의 대규모 수용가에 대한 규제를 철폐하였다. 부분자유화라고 불리우는 이 시책은 2000년 3월부터 시행되었다.
또한 1995년의 규제완화책인 요금제도와 입찰제도 등을 보다 개선하고 자율적 규제범위를 확대시켰다.
지금까지 일본의 규제완화책은 완결된 것이 아니라 진행중이라 할 수 있으며 일본 당국은 규제완화시책에 따른 시장상황을 모니터하면서 2003년에 추가적인 규제완화를 추진할 계획이다.
도매시장의 개방과 입찰제도의 도입
과거 일본 발전부문의 시장진입을 위해서는 통산성의 허가를 득해야 했다. 1995년 전기사업법 개정에서는 이러한 발전부문(도매시장) 전력거래에 대한 허가제를 철폐하고 대신 입찰제도를 도입하였다. 입찰제도는 발전부문을 개방하는 대신 일반전기사업자에 대한 전력판매를 입찰에 의해 시행하도록 하는 제도이다.
따라서 기존의 도매전기사업자이외에도 일정한 설비요건만 갖추면 누구나 입찰에 참여하여 일반전기사업자에게 전력판매가 가능하며, 일반전기사업자가 타 일반전기사업자에게 전력을 도매공급하는 것도 가능하다. 이는 결국 발전시장의 경쟁화를 도입한 것이라 할 수 있다.
송전망 개방
발전부문의 개방 및 입찰제도의 실시에 따라 일반전기사업자가 지역독점하고 있는 송전망에 대한 비차별적인 접근을 보장하는 탁송(託送)제도와 공정한 이용료에 대한 제도수립의 필요성이 요구되었다. 그러나 1995년의 법개정에서는 주로 도매부문만 개방되었기 때문에 탁송제도는 당시 시행되었던 일반전기사업자간의 전력교환 규정인 대체공급규정을 적용시켰다.
그러나 입찰제도가 보다 확대되고 2000년 3월부터는 소매부문까지 부분개방됨에 따라 보다 투명한 탁송제도의 수립이 요구되었다.
송배전망은 소매부문의 일부 자유화에도 불구하고 설비의 중복을 피하기 위해 구역내 일반전기사업자가 계속 소유, 운용하도록 하였으나 제 삼자에게 차별없이 개방하기 위해 ‘접속공급 약관’을 만들어 송배전선의 이용 조건을 명기하고 이를 통산성에 신고하도록 하였다.
또 송배전망 이용자는 전력 회사의 송전 네트워크를 이용함에 있어서 계통 안정을 위해 전력회사의 급전지령 준수 등, 일정한 룰을 따르는 의무도 부여했다.
직접공급사업
규제완화이전까지 일본에서는 일반전기사업자 이외의 사업자가 소매부문에 전력을 공급할 수 없었다.
그러나 예외적으로는 ‘특정공급’이 있었는데 이는 주로 비전력사업자가 자가발전을 하고 남는 전력을 특수관계에 있는 자에게만 제한적 범위내에서 전력을 공급하는 것이다.
1995년 법개정에서는 특정공급을 특정공급사업으로 격상시키고 한정된 지점내이기는 하지만 특수한 관계가 아닌 불특정 다수의 수요가에게 직접 전기를 공급하는 사업이 가능하도록 하였다. 특정공급사업이 극히 소규모라 해도 불특정 다수에게의 공급이기 때문에 공익적 의무가 있다고 판단되어 일반전기사업자같이 규제당국의 규제를 받도록 했다. 이 제도는 제한적이지만 일반전기 사업자이외의 사업자가 소매부문에의 전력사업에 진출할 수 있는 길을 열었다는 점에서 그 의의가 있다. 이 제도가 생긴후 현재 두 개의 특정공급사업자가 생겨났다.
요금제도 개선
일본의 전력요금은 기본적으로 원가에 보수율을 더한 총괄원가주의 방식을 근간으로 하는 규제요금이었다. 그러나 경쟁 도입과 자율 경영을 촉진하기 위해 1995년 요금제도를 개편하였다.
주요 개편내용은 ① 잣대경쟁(Yardstick Competition) 도입, ② 연료비 조정제도의 도입, ③ 소비자 선택폭을 넓히는 다양한 요금제도의 실시 등이다.
잣대경쟁의 도입은 규제당국에 사업자가 요금신청시 경영효율화 지표를 포함시키도록 하고 그 효율화 달성정도와 타사업자와의 경영실적을 비교하여 규제당국이 요금을 결정하는 인센티브 제도이다. 연료비 조정제도는 전기사업자들이 통제할 수 없는 환율과 연료비의 변동을 요금에 신속하게 반영하는 제도이다. 또한 다양하게 변화하는 전력수요 구조에 부응하고 부하평준화를 유도하기 위해서 사업자가 소비자에게 다양한 요금메뉴를 제시할 수 있도록 부하조정계약에 대해 허가제를 축소하고 신고제를 확대하여 전기사업자가 보다 유연하게 소비자의 요구에 대응할 수 있도록 하였다.
1999년 소매부문의 부분 자유화가 채택되면서 요금제도는 보다 신축적으로 개정되었다. 특히 자유화 범위에 해당되는 소비자에 대해서는 사업자와 소비자가 자율적으로 요금을 결정하도록 요금규제를 철폐하였다.
소매부문의 부분자유화
1995년의 법개정 이후에도 일본뿐만 아니라 미국, 영국을 비롯한 세계 전력산업 구조는 급속하게 변화되고 있었다. 이러한 상황에서 일본의 전력산업도 추가적인 규제완화와 자율화 정책추진이 요구되었다.
이에 따라 일본 자원에너지청 전기사업심의회는 전력업계 및 소비자 단체의 여론을 수렴, 1999년 1월 전력소매부문의 부분자유화를 주축으로 하는 보고서를 작성했고 이 보고서를 근간으로 같은 해 5월 14일에 전기사업 개정법안이 의회에서 가결, 2000년 3월 21일부터 특별고압수용가에 대한 자유화를 실시하게 되었다. 여기서 특별고압 수용가는 전기의 사용규모 2,000kW 이상, 2만V 송전으로 수전받는 전력소비자로 정의되고 있다. 전력산업 소매부문의 부분자유화는 특별 고압전력 수용가와 공급자간의 자율적 협상에 의해 전력공급이 가능하도록 하고 규제당국은 공급자와 소비자사이에 개입하지 않음을 의미한다.
본 조치에 따라 송배전망을 갖고 소매부문을 독점하여 왔던 일반전기사업자 이외에 어느 누구라도 ‘특정규모의 전기사업자’로써 통상산업성 장관에게 신고하면 자유롭게 대규모 수용가에게 전력을 공급할 수 있게 되었다. 요금 등 공급 조건 및 방법에 대해서도 소비자와 공급자간의 협상을 통하여 자유롭게 결정하며 공급자에게 독점구역내의 일반전기사업자가 갖는 공급의무를 부과시키지 않는다.
일본은 1995년 발전부문(도매부문)을 개방한 이래 소매부문도 부분적이나마 경쟁시장을 조성함으로써 실제 전력산업계에 상당한 구조조정의 여파가 불어올 것으로 예상된다.
현재 소매부분 자유화 대상시장은 일본 전체 전력판매량의 약 30%의 차지하고 있다.
한편 비자유화 대상의 소비자, 즉 2000만 Kw이하의 중소규모 소비자는 종전과 같이 일반전기사업자가 공급하며 공급의무를 갖는다.
또, 전력공급사의 자유화대상 소비자에 대한 전력판매 결과가 비자유화대상 소비자에게 전가하지 못하도록 자유화시장과 비자유화시장의 회계를 분리하도록 하였다.
전 망
지난 5년간 일본은 두차례에 걸쳐 전력산업의 구조개편을 추진해 왔다.
그러나 아직 전력산업 구조개편은 진행중이며 추가적인 구조개편 계획은 아직 입안되지 않고 있다.
다만 일본정부는 소매부문의 부분자유화를 시행해 나가면서 전력시장 변화를 계속 모니터하여 2003년에 추가적으로 규제완화를 시행할 계획이다.
향후 구조개편의 쟁점이 되는 사항은 발전부문의 전력풀(pool)제 실시여부와 소매부문의 추가자유화 대상의 확대범위이다. 그동안 일본내에서도 이 두가지 규제완화책을 실시하자는 여론이 있었으나 시기상조라는 반대에 밀려 시행되지 못했다.
또, 일본에서는 에너지안보와 환경제약에 대한 대응 및 전력의 공익적 의무를 동시에 해결하면서 전력산업의 자율화, 개방화를 추구하려는 움직임이 강하기 때문에 미국이나 영국 등 구미 각국에서 시행하고 있는 급속한 구조개편의 추진에는 많은 장애가 예상된다.