[투데이에너지 김나영 기자] 집단에너지사업이 분산형전원으로 이름을 올렸다. 지난해 7월 정부는 집단에너지사업법 제1조에 ‘분산전원으로서의 집단에너지공급’이라고 명시함으로써 집단에너지사업이 분산형전원임을 명확히 했다. 이는 국회 법안심사소위에서 집단에너지사업법안 대안 폐기를 확정지으면서 법안 내 명시됐다.
또한 열병합발전 역시 ‘열과 전기를 함께 생산하는 방식의 발전’이라는 문구가 포함된 것이다. 이로 인해 일각에서는 집단에너지사업이 문재인 정부에서 추구하고 있는 에너지 지방 분권화 및 미세먼지 저감, 에너지안보 등을 통해 더욱 힘을 얻어 성장할 수 있는 기회가 될 것이라는 전망도 나왔다.
아직도 집단에너지사업자들은 열요금을 비롯해 열병합발전의 평가절하에 따른 상대적 박탈감을 감출 수 없는 상황이다. 이러한 가운데 분산형전원으로 집단에너지사업이 명시되면서 그 의미는 무엇인지, 현재의 문제점 및 대응방안 등을 재조명 하면서 향후 위상이 달라질 수 있을 것인지 살펴봤다. /편집자 주
집단에너지사업이 분산형전원으로서 입지를 굳히면서 향후 분산형전원정책과 관련해 힘을 얻을 수 있을지 관심이 쏠리고 있다. 집단에너지사업은 ‘친환경 분산형전원으로서의 집단에너지공급’이라는 문구를 통해 집단에너지사업이 친환경, 분산형전원인 특성을 목적 규정에 반영해 일반국민에게 입법목적과 취지를 이해하기 쉽도록 했다.
이는 집단에너지사업법 제1조에 목적을 규정하고 있고 기후변화에 관한 국제연합 기본협약에 능동적으로 대응한다고 함으로써 집단에너지가 지구온난화에 대응하는 수단임을 밝히고 있지만 친환경, 분산전원으로서의 국가적 편익 및 정책전원의 의미가 명확히 규정돼 있지 않아 해석지침을 분명히 하겠다는 것이었다.
제2조 제1호에서 집단에너지를 많은 수의 사용자를 대상으로 공급되는 열 또는 전기로 정의하고 있으나 ‘많은 수’가 단순히 복수를 의미하는 지에 대한 해석의 여지가 있어 이를 ‘2개 이상’으로 선을 분명히 했으며 동법 시행령 산업통상자원부 고시 등에 사용되는 ‘열병합발전’에 대한 정의를 신설, ‘열과 전기를 함께 생산하는 방식’이라고 규정을 못 박았다.
이를 대표발의한 산업통상자원중소벤처기업위원회 소속 정유섭 의원실 측은 “집단에너지가 연료별로 차이를 보이고 있지만 열과 전기를 동시에 생산한다는 점에서는 어느 연료를 쓰든 에너지절감효과를 보이는 것은 분명하기 때문에 연료에 구분을 두고 발의한 것이 아니다”라며 “산업단지의 경우 개별사업장별로 연료를 사용하는 것보다 한 곳에서 생산, 공급하는 것이 환경오염문제나 에너지절감 차원에서 분명한 효과가 있기 때문에 이와 관련 사업을 지속해 왔다고 보는 만큼 집단에너지에 대해서는 친환경 분산형전원으로 칭하는 것이 바람직하다고 판단했다”고 입장을 명확히 했다.
이의 후속조치로 이뤄진 이번 법안 대안 폐기는 산업단지 열병합발전사업자들을 비롯해 지역냉난방사업자 등 집단에너지 전체 사업자들에게 힘을 실어주는 계기가 될 것이라는 전망도 나온 바 있다.
■ 친환경 고효율에너지 생산, 열병합발전
열병합발전이 분산형전원으로 이름을 올리게 된 배경에는 소비자 인식도 영향력을 끼친 것으로 보인다. 최근 열병합발전에 대한 인지도가 향상되면서 주거지역의 부동산 매매가격도 차등을 보이고 있다. 열병합발전으로 인한 편의와 친환경 고효율에너지로써의 유익함을 누구보다 소비자층에서 잘 알고 있고 이를 선호하기 때문이다.
그러나 열병합발전의 확대에 가장 큰 걸림돌은 민간사업자들이 주도적으로 추진하는 사업이라는 것이다. 공기업이 아닌 민간사업자가 운영하기 때문에 공익보다는 사익을 추구할 것이라는 편견이 지배적인 가운데 열병합발전사업자 내에서도 현재처럼 경영이 어려운 상황이라면 차라리 정부가 기준사업자인 한국지역난방공사에 통·폐합하는 것도 방법일 것이라는 자조 섞인 푸념도 나온다.
에너지는 공공재다. 이 공공재는 생산자가 민간이냐 공기업이냐에 따라 성격이 바뀌지는 않는다. 그러나 우리는 재화 자체는 공공재로 보고 요금에 대해 정부가 관여해야한다고 주장하면서 생산자는 민간인만큼 정부의 지원은 특혜라는 굴레를 씌우는 모순을 범하고 있다.
열병합발전사업은 전력산업이나 가스산업처럼 소매와 도매가 나뉘어져 있는 사업자가 아니기 때문에 그들과 단순 비교하는 것 자체에 문제가 있다는 것이 관계 전문가들의 설명이다. 최종 에너지생산자이자 공급자이기 때문에 안정적인 에너지공급과 그만큼의 효율적 에너지이용, 친환경성에 대한 성장가능성을 인정해야한다는 것이다.
신재생에너지사업자도 모두 민간사업자이지만 정부의 적극적인 지원이 이뤄지고 있다. 그러나 집단에너지의 경우 에너지원이 같음으로써 그 가치를 인정받지 못하고 있다. 기존 에너지사업들의 견제와 교차보조의 문제 등이 집단에너지사업 확대의 발목을 잡고 있는 것이다. 에너지는 공공재다. 공공기업이 하면 공공재, 민간사업자가하면 사유재가 되는 것이 절대 아니다.
그럼에도 불구하고 민간기업이라는 이유만으로 오히려 역차별을 받고 있는 것 아니냐는 주장도 제기되고 있다.
한동안 집단에너지사업은 전력시장에서 에너지시장을 교란시키는 매개체로 치부돼 왔다. 그동안의 절대적인 전력시장 구조에 집단에너지사업이 구역형전기사업이라는 또다른 형태의 전력시장을 만들었기 때문이다.
집단에너지사업은 정부의 분산형전원 정책 기조가 어떻게 바뀌느냐에 따라 희비가 엇갈려 왔다. 하지만 최근 우리나라도 신기후체제를 따르기로 했고 37%라는 온실가스 감축 이행계획을 선언했다. 이에 따라 정부는 온실가스 저감을 위한 분산형전원 확대에 이목을 집중하기 시작하면서 안정적 에너지공급이 가능한 집단에너지사업이 탄력을 받는 것 아니냐는 전망도 나왔다.
특히 신정부가 미세먼지 저감 및 에너지전환을 정책기조로 내세운 데다 국회 정유섭 의원이 집단에너지사업법에 ‘분산형전원’을 명시함으로써 그 기대감은 더욱 고조된 바 있다.
에너지전환이 이뤄지기 위해서는 어느 하나의 에너지원만 바뀌면 되는 것이 아니라 국가 전체의 에너지수급 계획이 바뀌어야만 가능한 것으로 신재생에너지의 수급불안정을 보완해 줄 수 있는 에너지를 필요로 하는데 그것이 바로 집단에너지라는 주장이 나왔다.
어기구 더불어민주당 의원은 지난해 국회의원회관에서 산·학·연·관 관계자들이 패널로 참석한 가운데 ‘집단에너지 사업현황과 개선방안 간담회’를 개최, 집단에너지사업에 있어서 문제점 진단과 개선방안을 모색하는 자리를 마련했다.
이 자리에서 유승훈 서울과학기술대학교 교수는 집단에너지가 에너지전환을 하는데 있어서 가교역할을 해 줄 것이라고 밝혔다.
유 교수는 “집단에너지사업은 열과 전기를 동시에 사용하기 때문에 효율성이 높다”라며 “수익비용을 절감한다든지 난방비를 절감할 수 있는 효과가 있는 것은 누구나 알고 있다”고 설명했다.
이어 유 교수는 “규모의 경제성을 바라보면 생산량에 단가를 곱하게 되는데 생산량이 늘어날수록 단가가 떨어지다가 어느 일정 지점이 되면 곡선이 다시 올라가는 것을 확인할 수 있다”라며 “36개 사업자들의 자료를 모두 취합해야하지만 그럴 수가 없어서 한국지역난방공사의 1988년 1분기 자료부터 조사한 결과 1995년부터는 저점의 값을 유지 하면서도 0보다 크다는 것을 확인할 수 있었다”라며 “이에 따라 현재는 지속하는 것이 국가 측면에서도 바람직하다”고 덧붙였다.
또한 유 교수는 집단에너지의 5가지 역할에 대해서도 설명했다. 집단에너지는 △저탄소 저미세먼지 최고 에너지 △신재생에너지 사회로 가기 위한 중간단계 가교역할 에너지 △신재생에너지의 공급 불안정성에 즉각적으로 대응할 수 있는 백업 비상전원으로서의 역할을 수행하는 에너지 △대규모 송전선로 및 장거리 에너지 배관이 필요없는 대표적인 분산형 에너지 △열과 전기를 동시에 생산하기에 종합효율 75%(미국 EPA기준)를 달성하는 매우 효율적인 에너지라고 정의했다.
유 교수는 “집단에너지가 온실가스 저감에 효과적 기능을 하고 있는 것으로 나타났다”라며 “집단에너지는 온실가스 감소 효과가 50.7%에 달한다”고 말했다.
그럼에도 불구하고 좋은 가치들이 반영돼야하는데 왜 안되는가라는 질의에 유 교수는 “전력시장 운영제도 자체가 환경가치를 반영하지 못하고 연료비의 차이로만 운영되는 것이 가장 큰 원인”이라고 말했다.
이어 진행된 패널토론에서 박정순 에너지경제연구원 집단에너지연구실장은 “집단에너지 지원제도의 당위성은 정책적 활용가치에 의존하며 집단에너지의 정책적 활용가치는 열병합발전의 효율성과 편익특성에 근거한다”라며 “우선 열병합발전의 효율성은 열과 전기 생산의 종합효율을 의미한다”고 전했다.
박 실장은 “유럽연합(CODE2), 미국(EPA), 국제에너지기구(IEA) 등이 종합효율을 비교평가한 사례가 있다”라며 “열병합발전은 75~80% 수준, 개별생산방식(SHP)은 51~60% 수준으로 열병합발전 종합효율이 개별생산방식보다 15~29%p 높다”고 강조했다.
특히 집단에너지의 편익특성은 에너지안보 강화, 기후변화 대응, 대기오염 방지, 분산전원 보급, 신재생에너지 보급 지원(계통유연성 확보) 등 다양하다는 것이다.
실제로 집단에너지는 석유위기 시대에는 획기적인 에너지안보 대책이었고 온실가스 감축과 대기오염 방지에 중요한 정책수단이며 향후 신재생에너지 보급에 보완적 역할을 담당할 것이라고 내다봤다.
박 실장은 “유럽연합은 2004년 열병합발전지침을 수립했는데 이는 기후변화 대응 수단으로 열병합발전의 정책적 활용가치를 공인한 것으로 대단히 중요한 의미가 있다”라며 “이 지침은 집단에너지에 대한 장기지원제도 수립, 지원법규 체계화, 역내 지원제도 통일 등을 담고 있으며 각 회원국에게 집단에너지 잠재력 평가, 보급기반 개선 등을 실시하고 국가보고서를 작성해 제출할 것을 의무화 했다”고 말했다.
유럽연합 회원국은 조세감면, 투자보조, FIP(feed-in premium), FIT(feed-in tariff), 인증서(WC, GC, CHPC) 등 다양한 지원제도를 도입, 적용하고 있다고 설명했다. 각국의 지원제도는 차이가 있으나 대부분 지원 초점을 고효율과 신재생에너지에 두는 경향이 있다고 덧붙였다.
박 실장은 “그러나 국내 집단에너지의 정책적 활용과 지원제도는 대단히 미흡하다”라며 “집단에너지의 사회적 편익에 관한 컨센서스 형성이 어렵고 집단에너지 활용에 관한 정책포지션 확립도 어렵다”고 지적했다.
이는 논의와 평가에 임하는 다수의 관점이 업역과 사익을 벗어나지 못하기 때문이라는 분석이다.
이 자리에서는 많은 집단에너지사업자들이 고사를 겪고 있지만 거시적으로 살펴볼 수 없는 것은 문제가 있다며 정책을 이반하는 것이 독점적이어서는 안된다는 지적도 나왔다.
이에 대해 양광석 산업통상자원부 에너지수요관리과장은 “경기침체는 집단에너지사업자가 예측할 수 없는 문제로 결과를 보고 평가하기는 쉽다”라며 “기업들은 최선의 분석을 다했을 것이지만 계획돼 있는 것들이 경기침체로 택지개발이 지연된다거나 하는 부분들까지 모두 감안해서 계획을 세우기는 어려운 것”이라고 설명했다.
특히 양 과장은 “어디까지 반영되는 것인지 환경은 모르는 것”이라며 “문제가 생기면 처음부터 잘못된 것 아니냐하는 비판은 너무 쉽지만 이미 이 부분에 대해서 문제가 생겼고 문제가 생겼으니 이를 개선해 나가는 것이 내 일이기 때문에 최선을 다할 것이다”고 의지를 보였다.
집단에너지사업의 경우 열과 전기를 동시에 생산함으로써 열병합발전설비에 대한 에너지효율을 최대 80%까지 끌어올릴 수 있어 고효율에너지설비로 주목받고 있다.
에너지소비지 인근에 위치함으로써 송배전 회피비용을 감안하면 그 편익은 더욱 높다는 것이 관계 전문가들의 의견이다.
관계전문가들에 따르면 열병합발전은 열효율이 우수하며 미세먼지 등 공해발생이 적다. 또한 열병합발전의 증기터빈 용량은 석탄화력에 비해 약 1/3 정도로 동일 용량의 석탄화력에 비해 냉각수 소요량이 적어 온배수 피해를 줄일 수 있는데다 분산전원으로 막대한 송전비용을 줄일 수 있다.
전기만을 생산하는 석탄화력발전은 열효율이 최대 45%지만 열병합발전은 전기와 열에너지를 동시에 효과적으로 이용하기 때문에 열효율을 최대 80%까지 상승시킬 수 있다.
즉 1억원의 에너지를 수입한다면 석탄화력발전소는 4,500만원분의 에너지만 이용하고 5,500만원을 버리지만 열병합발전소는 8,000만원의 에너지로 이용할 수 있게 돼 국가적 에너지이용합리화에 크게 기여하고 있다는 것이다.
또한 열효율이 높아 그만큼 연료사용 절감으로 탄소배출량을 저감할 수 있다는 것이다.
아울러 지역냉난방사업의 경우는 주로 LNG를 연료로 사용하기때문에 배기가스 중에 황산화물, 질소산화물, 분진 등의 공해물질이 거의 배출되지 않고 연소과정에서 발생되나 질소산화물은 저감 기술개발 및 최적운전으로 배출 기준치 보다 훨씬 적게 배출할 수 있다.
■ 집단에너지사업의 현위치
정부는 분산전원의 정의를 500MW 이하로 규정한 7차와 동일하게 유지하는 방향으로 의견을 모았다. 8차 전력수급기본계획 초안 마련이 한창인 산업통상자원부와 관련 업계에 따르면 당초 개선여부를 검토하던 분산전원 정의와 관련 분산전원 활성화를 위해 발전용량을 인위적으로 제한하는 것은 바람직하지 않다는데 의견을 모은 것으로 알려졌다.
당초 전력당국은 7차 전력수급기본계획에서 ‘소규모(40MW 이하) 및 수요지 발전설비(500MW 이하)’로 규정한 분산전원의 정의를 재정비한다는 목표 아래 관련 논의를 이어왔다.
이는 열병합발전소를 운영하는 집단에너지사업자들이 발전용량을 실제 열수요보다 과도하게 키워 발전시장에 우회진출하고 있다는 인식에서 출발했다. 즉 열병합발전 용량을 제한, 열수요에 맞는 설비만 갖출 수 있도록 강제해야 한다는 의견이다.
그러나 지금 당장 논의돼야할 것은 지역냉난방사업자들의 경영위기 극복이다. 정부가 연료비연동을 비롯해 다양한 대안을 마련하고 있지만 이렇다할 대책을 마련하지 못하고 기존 열요금 체계에서 크게 벗어나지 못함으로써 지역난방 열요금으로 인한 제도의 불안정감은 더욱 확산되고 있다.
더욱이 지역냉난방업계는 기준사업자인 한국지역난방공사의 원가가 객관성이 없다며 반박하고 있다. 열요금 지침에 정하지 않은 사항에 대해서는 한난의 내부지침을 따르고 있어 한난 원가에 대한 타사업자 이해도를 높이기 위해 내용을 투명하게 공개해 달라며 촉구한 바 있다.
또한 한난을 제외한 34개 사업자들은 총괄원가제에 10년 평균 매출액을 직전년도 기준으로 적용해 달라며 요구하고 있다. 또한 정산분 분할시 기간을 3년으로 하고 있는데 이는 그동안의 누적적자분이 반영되지 않은 수치로 5년 또는 10년으로 늘려줄 것을 주장했다.
정부를 비롯해 한국에너지공단, 집단에너지업계에서는 이를 해결하기 위해 다각도로 방안을 마련하고 있으나 집단에너지사업 자체가 자율경쟁 시장이기 때문에 이를 인위적으로 정부에서 조율하기는 쉽지 않다는 것이 관계 전문가들의 분석이다.
재정을 투입하게 될 경우 교차보조의 문제가 있는데다 현재 시장의 40% 이상이 민간사업자들이다보니 공공성에 대해서는 논란이 야기될 수 있다는 판단이다.
또한 정부재정을 투입하기 위해서는 그만큼의 세수를 확보해야하는데 그렇게 하기에는 정부가 짊어져야 할 부담이 너무 크다는 것이다.
■ 원가보상 대책, 소각열 공유
지난해 말 환경부에서는 소각열 이용효율을 열뿐만 아니라 전력생산까지 산정하는 방식을 내놨다. 이는 그동안 소각열을 활용한 집단에너지사업에 대한 가치가 재평가되는 기회가 될 것으로 기대되는 부분이다. 이에 따라 소각열 확보를 위한 집단에너지사업자들의 경쟁은 더욱 치열해 질 것으로 보인다. 소각열 확보는 집단에너지사업의 사활을 결정지을 만큼 원가보전의 큰 부분을 차지한다.
지역난방 열요금을 결정짓는 소각열은 발전소 인근에 세워진 소각장에서 나온다. 그러나 2000년대 이후로는 세워진 소각장이 거의 없는데다 최근 위례신도시의 경우 주민 반대로 소각장 건설이 전면 취소된 바 있다.
최초 집단에너지사업법 제6조의 3항에서 소각열을 연계하도록 명령 할 수 있게 돼 있었다. 이는 지난 1999년 법 개정 시 규제완화 차원에서 삭제됐다.
업계의 관계자는 “소각폐열의 경우 대부분 한난에 집중돼 있다는 데 문제가 있다”고 지적하며 “한난은 공기업이지만 한국전력이나 한국가스공사처럼 공기업이 독점 또는 도매사업이 아닌 민간기업들과 동일하게 경쟁을 벌이다 보니 후발주자인 민간사업자들이 대응할 만한 능력이 역부족”이라고 전했다.
이에 따라 일각에서는 공기업인 한난이 가지고 있는 소각폐열을 공유할 수 있는 방안도 검토돼야 하는 것 아니냐고 토로했다.
당장 올해 한난에게 공급하고 있던 소각열 일부가 계약이 종료되는 만큼 자율경쟁시장이기는 하지만 후발주자에 대해 한난보다 우선 계약할 수 있는 제도적 장치가 마련돼야 한다는 것이다.
다만 이에 대해 공기업이기 때문에 무조건 민간기업에게 양보를 하는 것은 소비자의 권익을 해치는 일이라는 평가도 있다.
지역난방사업 영위를 위해서는 교차보조가 불가피하다는 의견도 일각에서는 나오고 있다. 사실상 한난의 공급지역 내에서도 이미 교차보조가 이뤄지고 있다는 것. 한난의 열요금은 수도권 이외에도 광주, 양산 등지에서 이뤄지고 있는 지역난방사업의 전체적인 이익과 손실이 통합 산정되고 있다. 뿐만 아니라 사실상 도시가스, 전기 모두 교차보조를 하고 있는 데 지역난방만 안된다고 못 박는 것은 이해할 수 없다는 반응이다.
더욱이 정부가 지역난방 열요금에 10%라는 캡을 씌운 것도 인근 사업자간 요금 격차를 줄이기 위한 조치라고 하면서 소각열 공유에 대해서는 교차보조를 거론하는 것은 납득하기 어렵다고 반발했다.
한국산업폐자원공제조합이 지난 2016년 발표한 전국 폐기물 발생 및 처리현황(2013년 기준)에 따르면 한난의 수열 소각장은 서울지역 2곳(마포, 강남), 경기지역 6곳(수원, 성남2, 고양, 용인2) 등으로 △마포 750톤 △강남 900톤 △수원 600톤 △성남 각각 600톤, 90톤 △고양 300톤 △용인 각각 70톤, 300톤 등 총 3,610톤/일의 시설용량을 확보하고 있다. 여기에서 발생하는 열에너지는 총 208만6,688Gcal/일이다. 이로 인한 예상 매출이익은 735억5,300만원에 달한다고 분석하고 있다.
정부는 현재 열요금 제도 개선을 위해 구상가격제도 등 다양한 방법을 고민하고 있다. 그럼에도 불구하고 아직까지 이렇다 할 해결방법을 찾지는 못하고 있는 실정이다. 정부에서는 2017년 내 이에 대한 방안을 내놓겠다 했지만 결국 2018년으로 떠넘겨졌다.
업계의 관계자들은 단순히 지금 당장 몇 %의 열요금을 인상, 인하를 해주는 것보다 소각폐열 공유 등의 제도적 마련을 통해 원가를 안정시킬 수 있는 근본적인 해결방법을 찾아야 할 것이라고 지적했다.
이와 관련 한난의 관계자는 “소각장 계약기간이 끝난다 하더라도 재계약 될 가능성이 크며 이미 한난의 열배관이 물려 있는 상황에서 다른 사업자가 다시 배관을 까는 것은 낭비라고 생각한다”라며 “무엇보다 소각열 공유에 대해 타 사업자들이 이의를 제기하고 있지만 한난은 소각열의 일부를 서울에너지공사와 연계해 공급하도록 추진하고 있고 특히 타 사업자들과 공유할 만큼 소각열이 풍부하지 않다는 것이 문제”라고 설명했다.
이어 이 관계자는 “남는 열이 있어야 다른 사업자들과 공유하는 것이고 정작 공급돼야하는 한겨울 같은 경우는 한난 역시 보조보일러까지 풀가동하는 상황에서 이를 공유하기는 쉽지 않다”고 전했다.
최근 개정된 소각열 효율산정방식의 개정으로 앞으로 소각열 확보를 위한 업계간 갈등은 더욱 커질 것으로 보인다. 앞서 언급한 바와 같이 소각장이 2000년대 이후 신규로 건설된 곳이 없는데다 이미 있는 소각장의 경우 한난이 대부분을 확보하고 있어 여타 사업자들이 이를 공유하기에는 어려움이 따르는 것이 사실이다.
업계의 또 다른 관계자는 “배관이 깔려 있어서 열 공유를 못한다고 하는 것은 말이 되지 않는다”라며 “한난이 의지만 있다면 가스공사와 도시가스사의 운영관계처럼 배관이용료를 받고 열을 누구나 쓸 수 있도록 하는 것도 방법”이라고 지적했다.
정부는 에너지원 개발에만 집중할 것이 아니라 에너지원이 실제로 적용, 활용될 수 있도록 하는 방안도 함께 마련해야 한다는 것이 관련 업계 관계자 및 전문가들의 조언이다.