[투데이에너지 송명규 기자] 국내 RPS 현물시장이 지속적으로 가격이 하락해 4만원대 마지노선까지 붕괴되면서 소규모 태양광사업자를 중심으로 하는 업계의 경우 RPS제도의 위기라고 주장하는 반면 산업통상자원부 등 정부의 경우 제품원가 하락 등으로 인한 자연스런 그리드패리티, 즉 당연한 시장원리라고 주장하고 있어 갈등이 심화되고 있다.
업계의 경우 정부가 시장안정화를 위한 조치가 없을 경우 태양광사업을 포기할 수밖에 없다는 주장도 이어가고 있지만 정부는 자율시장경쟁체제에서 정부가 더 해줘야 할 것은 없다는 입장이다.
이런 가운데 현물시장의 REC 가격이 떨어지는 것은 제품가격 하락과 동시에 공급과잉으로 인한 수요불균형이 발생했다는 부분에서는 정부와 업계의 입장이 상충하는 부분도 존재한다. 이에 따라 현재의 REC 가격하락이 자연스럽게 그리드패리티를 달성하는 과정으로 볼 수 있을지를 놓고 상반된 입장을 비교, 분석해보고자 한다./편집자 주
위기를 맞은 가운데 소폭 오름세로 돌아섰음에도 시장안정화를 위한 정부의 조치를 요구하는 REC 사업자들의 목소리가 높아지고 있다. 문제는 자율시장경쟁체제로 운영되는 REC시장에서 가격이 떨어진다고 해서 정부가 상하한가 지정 등으로 개입을 하는 것은 무리수라는 분석이다. 특히 공급과잉을 해결하기 위한 의무량 확대 등의 조치도 나중에 전기요금 상승으로 이어지는 등 뚜렷한 해결방법이 없다는 점이다.
전력거래소 통계에 따르면 2018년 1월 월평균 REC당 11만2,337원을 호가하던 육지가격 REC 가격이 지난해 11월 기준 4만7,888원까지 떨어진 상황이다. 특히 지난해 11월 초에는 4만원대 마지노선이 무너지면서 지속적으로 가격이 하락해온 신재생에너지 공급인증서(REC) 가격도 결국 4만원대 마지노선마저 붕괴됐다.
특히 당시 산업부 등 정부가 고정가격계약 물량 확대 등 시장안정화를 위한 조치를 진행했음에도 REC 가격 하락세가 지속돼 태양광뿐만 아니라 바이오 등 REC 사업자들의 시름까지 깊어진 것이 사실이다. 뚜렷한 대책이 발표되지 않으면서 정부가 시장안정화를 명목으로 손을 떼는 것 아니냐는 비아냥까지 나오기도 했다.
지난해 11월5일자 REC 현물시장은 총 1,354건 18만9,898REC 중 710건 6만8,255REC가 거래됐으며 육지 REC 가격은 3만9,561원으로 육지 REC 가격이 처음으로 4만원 아래로 떨어졌었다. 이는 지난해 11월1일 6만2,503원보다 37%인 2만2,942원이나 떨어진 가격이며 REC 가격이 높았던 2017년 11월2일 12만7,810원보다 69%인 8만8,249원이나 하락한 것이다.
물론 이후 큰 폭은 아니지만 REC 가격 하락을 막기 위해 정부가 일시적인 대책을 내놓은지 1달이 지나면서 조금씩 상승세로 이어지는 것 아니냐는 기대도 가능하긴 했다. 특히 지난해 하반기 태양광 경쟁입찰 용량이 기존 350MW에서 500MW로 확대되면서 현물시장에서 REC 물량도 줄어들어 가격이 올라 사업 안정성이 시작될 것이란 전망이 나오기도 했지만 큰폭의 오름세로 이어지진 못했다.
사실 이런 물량 확대는 어차피 내년 등 올해 이후의 물량에서 미리 당겨오는 것과 다름이 없는 조치이기 때문에 일시적으로 가격을 상승시킬 수는 있지만 근본적인 해결책이 되긴 어렵다는 분석이다.
고정가격계약 물량을 늘린다고 할 경우 기존에 현물시장 참여를 늦춘 사업자나 새로운 소규모 발전사업자들이 이를 보고 현물시장에 참여하기 위한 준비를 시작하는 경우가 많아 결국 언제든지 가격이 다시 떨어지는 현상으로 이어지는 경우가 많았기 때문이다. 이에 계약물량을 늘린 시점에서는 가격이 안정화될 순 있지만 그만큼 물량이 줄어드는 그 다음번에는 가격이 어찌될지 모르기 때문에 현물시장의 불안정성이 높다는 비판도 나온다.
특히 지난해 하반기 태양광 경쟁입찰 용량이 기존 350MW에서 500MW로 확대되면서 현물시장에서 REC 물량도 줄어들어 가격이 오르고 사업 안정성이 시작될 것으로 기대했지만 오히려 가격이 떨어져 업계의 우려가 더 커지고 있는 상황이다.
■REC 가격 하락의 근본원인, 수급불균형
체결되는 거래물량과 가격은 계속 떨어지는데 거래건수는 늘어나면서 현물시장 내 REC 적체도 이어지고 있는 상황이다. REC 가격 하락의 주요 원인으로는 태양광 물량이 대폭 늘어나면서 공급과잉으로 인해 빚어진 수급불균형이라는 평가다.
정부의 에너지전환정책에 따라 소규모 태양광을 중심으로 신규 재생에너지 사업자가 대폭 늘어나면서 REC 공급량이 RPS의무량을 초과해버리다 보니 REC 가격이 하락할 수밖에 없는 상황이 이어지고 있는 것이다.
또한 바이오매스 혼소발전에 대한 REC 공급이 급증한 것도 원인 중 하나로 지목되고 있다. 실제 투자비가 거의 없다보니 전체 REC 발급량의 절반을 차지하면서 대폭 늘어난 태양광과 더불어 현물시장 내 REC 공급과잉이 유발됐다는 평가다.
이에 일부 업계에서는 발급된 REC를 현물시장에 내놓는 것을 유보하는 경우까지 발생하고 있지만 3년 이내 REC를 판매해야 하기 때문에 마냥 기다리기도 힘든 상황이다. 더군다나 정부가 최근 발표한 대책도 떨어지는 현물시장 가격을 다시 안정화로 돌릴 수 있다는 보장이 될 수 없다는 분위기가 업계에서 감지되고 있다.
이렇듯 체결되는 거래물량과 가격은 계속 떨어지고 현물시장 내 REC 적체도 이어지고 있는 상황에서 REC 가격 하락의 주요 원인인 공급과잉으로 인한 수급불균형을 해결할 방법이 필요하지만 사실상 뚜렷한 대책이 없는 상황이다.
RPS제도 자체가 업계가 자유롭게 경쟁해서 지속적으로 태양광과 풍력 등 재생에너지의 그리드패리티를 달성하기 위해 진행되는 부분인데 정부가 가격하한선 등을 결정해 버리면 명백히 자율시장이라는 의미가 퇴색된다.
REC 가격, 특히 태양광은 장기적으로 바라봐야 한다는 분석이 계속해서 나오고 있다. REC 가격 하락 태양광발전 발전원가가 떨어지는 것에 따른 장기적으로 볼 때 자연스러운 조정국면 수순이라고 할 수 있다는 것이다.
■가격 상승과 하락, 늘 있어 왔다
REC 가격의 하락 원인은 시스템설치 가격 등의 하락, 2010년부터 매년 12~13%씩 진행되는 모듈가격의 하락, 태양광 발전원가의 하락, 모듈 1장의 발전효율(W)과 생산능력의 증가, 투자원가(노동포함)에 대한 소득을 창출의 수익 조정 등의 이유를 들 수 있다.
국내 태양광기업의 관계자는 “REC 현물시장 평균가격이 하락하고 있다고 걱정이 많은데 기본적으로 REC시장도 주식시장과 같은 논리와 이치로 판단을 해야 하는데 주식가격처럼 REC 가격도 빠질 때가 있고 계속 상한가 치면서 상승곡선을 그릴 때도 있으며 계속 상승곡선을 그리고 1년 내내 하락곡선을 그리는 것은 아니다”라며 “다만 2018년부터 REC 현물시장 거래가 실시간•양방향 방식으로 바뀐 이후 가격이 안정세를 보이는 것을 넘어 가격이 급락하면서 우려가 나오고 있는데 실제 2012년 처음 도입됐을때도 상승과 하락이 지속적으로 반복된 바 있다”고 평가했다.
이렇게 REC 가격의 등락을 반복하는 이유는 첫째로 정책변화에 예민한 시장흐름세로 볼 수 있다. REC 현물거래시장의 변화와 방식 등은 2012년 도입부터 지금까지 지속적으로 변화됐고 이런 정책의 변화가 있을 때마다 현물 가격에 영향을 미쳤다.
도입초기 태양광시장과 비태양광시장으로 나눠져 거래되던 REC 거래시장은 2015년 REC 가격이 일시적으로 낮아지기도 했으며 통합시장이 운영된 2016년부터는 안정세를 찾으면서 어느정도 회복된 수준을 이어갔다.
또한 지난 2017년 하반기 20년간 장기계약을 체결하는 입찰 방식이 발표되면서 다시 REC 현물시장의 가격이 낮아지는 영향을 가져오기도 했다.
이후 2018년 상반기 RPS 가중치 변경안 등이 발표되면서 REC 현물시장 단가는 지속적으로 낮아지는 추세다.
REC 현물거래는 거래 때마다 가격의 변화는 SMP가격, REC 거래량 등 시장의 영향을 받지만 가장 큰 틀에서는 정책의 변화에 의해 가장 많은 영향을 받는 것으로 평가할 수 있다.
이에 RPS개정안이 안정되는 시점에서 REC 단가는 지금보다 회복세를 보일 것이라고 전망할 수 있으며 REC 현물가격은 전에도 앞으로도 지속적으로 변화될 것이라는 분석이다.
즉 시장의 원리와 정책 방향에 따라 등락을 반복할 것이라고 예측해볼 수 있다는 것이다. 결국 REC 수익의 변화는 전반적인 하락 추세보다 어느 시점에서 REC를 거래하느냐가 태양광 수익의 결과가 갈리는 시장이라는 점을 인지해야 한다고 전문가들은 강조한다.
■그리드패리티, 과연?
물론 기본적으로 그리드패리티가 되기 위해선 제품가격과 시공가격이 하락해야 한다. 반면 현재 가격하락은 업체가 지속적으로 늘어나 경쟁이 치열해진 상황에서 물건이 팔리지 않다 보니 공급이 과잉되고 가격을 낮춘 폭이 커지면서 유발된 것이기에 관망만 하면 위험하다는 업계의 주장이 이어지고 있다.
업계를 위해 정부가 시장논리를 무시하고 개입을 한다고 가정하더라도 문제는 한두가지가 아니다. 하나의 방법으로 발전사 등 의무공급자들의 공급의무량을 확대해 수요량을 늘려주는 방법이 거론되고 있지만 이는 결국 전기요금 상승으로 인한 국민의 부담으로 이어지기 때문이다.
이에 대해 신재생에너지 보급이 적극적으로 확대되면서 발전기자재 가격도 하락하면서 발생한 시장상황이라는 점을 감안해 일시적인 가격하락에 흔들리기 보단 좀더 수급상황과 가격추이를 지켜보는 것 외에 무리수를 두면 안된다는 분석도 나오고 있다. 애당초 정부가 개입해 인위적으로 가격을 조정하는 것은 시장안정화 측면에서 옳은 방법이 아닌데다가 뚜렷한 해결책도 아니라는 것이다.
이에 과거에도 재생에너지 수용성 차원에서 큰 이슈인 전기요금 상승까지 유발하는 것은 더욱 위험한데다가 일시적으로 가격이 떨어졌다가 다시 가격이 급상승했던 사례도 있는만큼 조금 더 시장상황을 더 지켜봐야 한다는 평가다.
다만 대기업에 비해 현상유지가 어려운 소규모 태양광사업자들을 중심으로 이런 설득이 받아들여지긴 어려운 상황이다.
■생존이 걸린 소규모 업계
소규모 태양광사업자들은 정부가 REC 가격폭락으로 인한 소규모 태양광업계의 고난을 외면하고 있다며 강력하게 항의하고 있는 상황이다. 1만여명에 이르는 소규모 태양광 발전사업자와 100여개가 넘는 태양광발전 협동조합이 전기를 생산하면서 저탄소 에너지전환에 앞장서는 등 정부의 3020 정책을 지지하며 태양광 보급을 확대하는데 앞장섰음에도 빚더미에 앉았다는 입장이다.
또한 정부의 REC 공급 의무량 관리미숙과 묵인 하에 2017년부터 수급불균형이 무너진 상황에서 자유시장경쟁체제라는 논리로 REC 하락은 자연스러운 현상이라고 하는 것은 무리수라는 주장도 나온다.
소규모 사업자들은 또한 전년도 기준가격 ±10%를 상하한가 기준으로 명문화하고 REC 가격의 불안정성을 고려해 이에 대한 ‘최저가격제’를 도입해야 한다고 주장하고 있다.
물론 정부도 관망만 하고 있진 않다. 정부는 지난해 RPS 비율을 올해 6%에서 매년 1p(포인트)%씩 올려 2023년부터는 10%로 확대함으로써 2020년 기준 약 720만REC 수요가 늘어나 수급불균형을 해소할 것이라고 전망하고 있다. 특히 가격이 하락한 것은 신재생에너지 보급이 적극적으로 확대되면서 발전기자재 가격도 하락하면서 발생한 시장상황일 뿐이며 크게 걱정할 부분이 아니라는 입장이다.
각각의 기업들이 경쟁력 강화 기반을 완벽하게 갖추지 못하고 해외만큼의 설치여건이나 시장운영 능력이 없는 시점에서 현물 물량이 적체돼 무조건 가격을 낮춰야 하는 현 상황을 그리드패리티 상황으로 연결될 것이라는 착각을 해선 안 된다는 것이 업계의 입장이다.
사실 시장의 원리만 놓고 보면 REC 가격 하락은 자연적인 현상이라는 분석이 우세해보일 수도 있다. 석탄혼소발전에 대한 REC 지급중단 유예기간 적용, 수소연료전지 공급 확대로 인한 현물시장 물량 확대와 동시에 ESS 지원제도에 기반한 수요 확대도 주요원인으로 평가되기 때문이다. ESS연계 태양광에 대해 기존보다 5배 높은 REC를 주면서 당연히 ESS연계 태양광도 급속히 늘어나게 되고 이는 수요보다 공급이 커지는 결과가 된다.
이후 공급의무자들과의 고정계약을 체결하지 못한 발전소들은 현물시장에서 REC를 거래하게 되는데 공급량이 넘쳐나는 상황에서 대출상환 등 비용확보가 시급한 소규모 발전사업자들은 가격을 최대한 낮춰서라도 거래를 진행할 수밖에 없고 그것마저 경쟁이 치열하다보니 결과적으로 가격이 급격히 떨어지게 됐다는 분석도 가능하다.
반면 업계는 정부가 현재의 가격 하락을 그리드패리티 등 자연스런 시장상황으로 기대하면 안 된다는 입장이다. 기본적으로 그리드패리티가 되기 위해선 제품가격과 시공가격이 하락해야 하지만 현재 가격하락은 업체가 지속적으로 늘어나 경쟁이 치열해진 상황에서 물건이 팔리지 않다 보니 공급이 과잉되고 가격을 낮춘 폭이 커지면서 유발됐다는 의견이 많다.
■안정화 대책 뭐가 있을까
재생에너지가 지속적으로 확대되기 위해선 RPS제도에 대한 적극적인 개선이 필요하다는 주장이 국회에서도 지적되고 있다.
특히 지난해 11월21일 김성환 의원 외 9명의 국회의원이 RPS 의무공급비율 상향을 위한 법 개정을 목적으로 ‘신에너지 및 재생에너지 개발•이용•보급 촉진법 일부개정법률안’을 발의했다. 이에 재생에너지 판매와 가격 불안정 해소를 위한 종합대책이 될지 주목받고 있다.
이번 개정안은 ‘총 전력생산량의 10% 이내의 범위에서 연도별’로 정하게 돼 있는 신재생에너지 발전량의 비율을 높이기 위한 것으로 현행 재생에너지 지원정책인 RPS의 의무공급비율 상한을 10%로 정하고 있는 조항을 수정해 REC 과잉공급으로 인한 가격불안을 해결하자는 목적으로 발의됐다.
김성환 의원은 “바이오혼소에 대한 발전사들의 무분별한 투자로 인해 REC시장이 교란되고 있기 때문에 바이오혼소를 최소화하고 이미 투자된 바이오혼소설비의 REC는 일몰제 등을 도입해 부작용을 최소화하는 방법을 고려해야 한다”고 지적했다.
■시장원리에도 정부 지원 필요한 이유
다만 정부가 언제까지 소규모 사업자들을 위해 시장가격에 직접 개입해야 하는지 그 기준이 애매하다는 점에서 또다른 대책이 필요하다는 분석도 있다. REC 공급 과잉에 대한 근본적인 해결책은 없이 매년 공기업인 대규모 발전사업자들의 부담만 높아져 이는 결국 소비자인 국민이 피해볼 수 있다는 것이다.
재생에너지가 안정적으로 확대되려면 REC 가격은 당연히 하락해야 하고 국민들의 전기요금 부담도 조금씩 줄어든 것이 자연적인 현상임에도 정부가 소규모 사업자 확대 위주의 정책에 힘을 실어주다보니 매번 시장상황에 개입해 가격을 조정할 수밖에 없는 현실을 개선할 방법도 시급해보인다.
국내 한 태양광 전문가는 “공급이 늘어나면 자연스럽게 떨어지는 것이 가격임에도 매번 사업자들의 입장만 생각해서 가격을 조정해준다면 이는 시장의 혼란을 초래하고 국민들의 부담이 점차 커지는 결과가 될 수도 있다”라며 “재생에너지 확대 목표가 중요한 부분이긴 하지만 현실적으로 정부 개입없이 태양광 등 재생에너지가 경쟁력이 떨어지고 있다면 보급의 속도를 조절해서라도 안정적인 시장 구축을 주도해야 한다”고 지적했다.
수급불균형이 해결할 가장 좋은 해결책은 그리드패리티를 목표로 하는 정부와 이익을 추구하는 업계가 서로간의 양보를 전제로 한 협의 밖에 없어 보인다.
■태양광, 그리드패리티 피할 순 없다
국내 태양광 전문가들은 2020년대 후반에는 재생에너지 생산비용이 석탄화력 생산비용과 역전되는 그리드패리티 시점이 도래할 것으로 예상하고 있다. 이에 재생에너지에 무제한적인 지원을 할 수 없는 상황도 빠른 시간 안에 찾아올 것으로 전망되고 있다.
이에 따라 그리드패리티를 앞당기고 재생에너지로 조속히 전환하기 위해선 규모의 경제를 만들기 위해 시장의 안정성을 높여야 한다는 지적이다. 이에 정부가 그리드패리티 도달 시점까지 RPS 등 제도를 어떻게 적용하고 운용할 것인지 계획을 수립하는 것이 중요하다는 지적이다.
특히 ‘일단 늘리고 보자’는 식의 정책 추진으로 인해 대규모 발전사업자와 소규모 발전사업자 그리고 소규모 발전사업자 안에서도 장기고정가격계약을 체결한 사업자와 그렇지 못한 사업자의 양극화가 극심해진 원천적인 문제부터 해결해야 한다는 것이다. 현행 RPS제도가 정부의 재생에너지 3020 정책에 따른 급격한 시장변화를 감당하지 못하다보니 공급과 수요의 균형이 맞지 않는 상황이 자주 발생한다는 것이다.
또한 의무공급비율 확대와 계약체결 기준 확대 등 현행 RPS 제도개선을 통해 소규모 태양광시장 안정성 확보를 위한 대책을 시급히 마련해야 한다는 지적이다. 물론 가격이 떨어질때마다 지속적으로 정부가 시장상황에 개입하는 현상은 결국 소비자, 국민들의 전기요금 부담으로 이어질 것으로 보여 공급과잉 문제를 원천적으로 해결할 방안도 중요하다.