[창간특집] 총체적 난국 RPS제도, 이대로 괜찮나?
[창간특집] 총체적 난국 RPS제도, 이대로 괜찮나?
  • 송명규 기자
  • 승인 2020.09.21
  • 댓글 0
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REC價 하락 등 시장 흔들려···제도개선 시급
소규모 사업자 투자 위축 시 E전환 정책 영향
 

[투데이에너지 송명규 기자] 정부가 에너지전환 정책을 추진하면서 국내 재생에너지 보급량은 태양광을 중심으로 크게 증가했다.

탈원전 선언·재생에너지 3020 정책이 발표된 2017년에는 태양광 신규 보급량이 1,363MW를 기록한 데 이어 2018년에는 2,357MW가 설치되는 등 국내 역사상 처음으로 ‘태양광 2GW 시대’가 시작되기도 했다.

또한 2019년에는 3,129MW가 신규 설치되는 등 전년도 기록을 단숨에 갈아치웠다. 또 재생에너지 보급 목표치인 2.4GW를 훌쩍 넘는 3.5GW를 기록하며 기대이상의 성과도 냈다.

반면 국내 RPS 정책은 REC 가격 폭락 등의 문제가 겹치면서 이에 대한 대책을 촉구하는 목소리가 지속적으로 이어지고 있지만 피부에 와닿는 해결책이 나오진 못하고 있다.

이에 따른 정부의 고심도 커져가고 있는 실정이다. 이에 최근 REC 가격하락 등 RPS 정책을 흔들고 있는 문제점이 무엇인지 살펴보고 정부가 제시한 각종 방안이 명확한 해결책이 될 수 있을지 짚어보고자 한다. /편집자 주


RPS제도는 따지고 보면 실패한 정책이라기 보단 변수가 많다 보니 매년 안정적으로 고정적인 시장으로 운영되기가 어렵다고 볼 수 있다. 실제로 매년 정부가 소규모 태양광사업자들을 중심으로 관련된 대책을 항상 마련해왔지만 제도 자체가 시장원리로 운영하다보니 상한가와 하한가를 고정할 수 없어 눈에 띄는 대책이 되기 어려운 것이 사실이다.

문제는 정부나 업계가 이 난국을 해결하기 위해 아무것도 안하고 있는 것이 아니라면 시간이 시장상황을 해결해 줄 때까지 기다리는 것은 의미가 없다. 결과적으로 뚜렷한 대책을 제시하지 못할 만큼 심각한 상황은 막을 수 있어야 하며 이에 RPS제도 전체를 두고 대대적인 개선이 필요하다는 목소리가 높아지고 있다.

제조업 측면에서 살펴보면 태양광 국산화 비중은 2017년 73.5%에서 지난해 78.7%로 약 5%포인트(P) 상승했고 태양광 셀 수출 규모는 같은 기간 9,800만달러에서 갑절 이상 늘어난 2억2,500만달러를 기록했다. 18% 이상 고효율 태양광 모듈 시장점유율은 2018년 35%에서 지난해 80%로 크게 늘었다.

문제는 태양광발전소를 설치한 후 생산된 REC가격이 계속 떨어지고 있다는 점이다. 태양광업계에 따르면 지난 2019년부터 현재까지 현물시장 내 REC가격은 올해 초 최소가격이 2만원대까지 곤두박질 쳤다가 최근들어 평균가격이 4만원대와 3만원대를 오르락내리락 하고 있는 상황이다.

올해 초 2만원대까지 곤두박질쳤던 월별 REC 평균가격은 현재 8월에 접어들어서도 4만원대 가격대를 벗어나지 못하는 실정이다. 3~4월부터 4만원대로 복귀한 REC가격은 5월에 최고가격 4만4,800원, 평균가격 4만4,504원, 최저가격 4만4,400원이었으며 6월달은 최고가격 4만4,500원, 평균가격 4만4,298원, 최저가격 4만4,100원이었다. 7월달에도 최고가격은 4만5,700원이었으며 평균가격은 4만4,588원, 최소가격은 4만4,100원으로 큰 오름세를 보이지 못하고 있다. 8월 첫주에도 평균가격은 4만4,265원, 최대가격은 4만5,400원대를 유지했다.

REC가격이 불안정한 이유는 아직까지 적체돼 거래되지 못한 REC 물량으로 인한 공급 과잉인 상황이다. 한국에너지공단에 따르면 2019년 3,196만6,789REC가 발급된 가운데 실제 거래된 REC는 총 1,957만2,559REC로 1,239만4,230REC가 거래되지 않아 올해로 이월됐다.

올해 의무공급량이 3,140만1,999REC이라는 점을 감안하면 올해 시작부터 거의 40%에 가까운 물량들이 쌓였다는 의미다. 올해도 작년과 비슷한 수준의 REC가 발급될 것으로 예상한다면 올해 4,500만에 가까운 REC가 판매되지 못하면 내년에도 적체되는 물량이 시장에서 거래돼야 할 것으로 보인다.

1년간 필요한 REC 수요는 정해져 있지만 매년 신규 발전소가 끊임없이 진입하면서 공급량은 늘어나 판매가 되지 않는 악순환이 이어질 것이라는 얘기다. 가장 기본적인 문제는 항상 지적돼왔듯 수요보다 공급이 많다는 점으로 RPS 의무공급량보다 재생에너지 생산량이 많아 결국 발전사업자가 손해를 보고 있는 상황이다.

2018년 태양광 국내시장이 전년보다 지속적으로 30% 성장했다고 제조업체를 비롯한 공기업과 일감을 받는 업체들은 환영하고 있는 반면 태양광 발전사업자, 시행 및 시공사, 인허가 및 운영관리업체 등 업체들은 정부의 RPS제도에서 발생된 몇 가지 문제점으로 인해 어느 때 보다 힘든 나날을 보내고 있는 실정이다. 재생에너지 3020 계획이 태양광발전사업자와 태양광업체 모두가 공감하는 선에서 정책이 반영됐어야 하지만 결과적으로 공기업만 배불리는 상황까지 왔다는 것이다.

물론 산업통상자원부와 에너지공단 등 정부기관이 국내 소규모사업자들의 의견들을 최대한 반영해 주려는 노력은 계속되고 있다. 다만 관련 업체들의 REC 급락으로 인한 경제적 어려움과 절박함을 해결할 최우선적인 대책이 필요한 것은 사실이다.

특히 정부에 대한 불신과 원성이 높아만 가고 있어 현행과 같이 예측가능성이 전제되지 않는 시장에서 사업진행에 대한 고심을 계속해야 할 필요성이 높다.

 

REC가격 하락, 우습게 볼일 아냐
정부도 나서서 고정가격계약 물량을 대폭 확대하는 등 시장 안정화 조치를 계속하고 있지만 이런 문제가 매년 발생하면서 자율적인 경쟁시장으로 운영하겠다던 RPS의 취지가 퇴색되는 건 아닌지 우려까지 나온다.

예를 들어 99kW 규모의 소규모 태양광 사업자가 월평균 발전량(99kW X 3.6시간 X30.4일) 1만834kWh이 나오는데 현재 SMP가격 90원대에 REC를 평균 4만원대로 산정할 경우 SMP 월수입(1만834kWh X 90원)은 97만5,060원, REC 월수입(1만834kWh X1.2(가중치))은 1만3,000kWh(13REC)로 이를 현물시장 평균가격과 곱하면(13REC X 4만원) 52만원으로 SMP와 합치면 149만5,060원의 수익이 난다. 이 돈에서 고정지출 20만원을 공제(전기안전관리자 선임비, 화재보험, 인터넷통신비, 유지관리비 등)한 금액을 확보하게 되는데 태양광사업에 땅값을 제외하고 2억원을 투자했을 경우(2억원÷ 130만원) 회수하는데 거의 13년 가까이 소요가 된다는 의미다.

또한 REC가격 폭락 원인 중 하나는 수요대비 공급이 초과됐다는 점인데 적체된 태양광의 잉여 REC를 해결하기 위해 바이오에너지 REC 가중치부터 조정해야 한다는 주장이 제기되고 있다.

전체 신재생에너지 REC 발급량 가운데 바이오에너지 비율은 높은 수준이다. 지난해 기준 바이오에너지 REC 거래량은 937만7,396REC로 집계돼 총 발급량(3,196만6,789REC)의 약 30%를 차지했다. 연도별로 살펴보면 △2013년 70만494REC △2014년 323만7,091REC △2015년 495만7694REC △2016년 545만2,560REC △2017년 706만2,342REC △2018년 927만8,369REC로 나타났다.

앞서 정부는 태양광, 풍력 등의 확대를 유도하기 위해 2018년 6월 바이오 혼소 REC 가중치를 없애고 폐목재 등 고형연료발전 가중치를 0.25로 축소했다. 그러나 개정 이전에 승인된 발전설비와 가동 중인 설비는 기존 가중치를 그대로 적용받고 있는 상황이다.

국내 REC 평균가격이 2017년대비 심각하게 떨어진 상황을 벗어나지 못하면서 가뜩이나 임야 가중치 하락 등으로 힘든 소규모 태양광사업자들의 생존방안이 막막한 실정이다.

특히 정부의 한국형 FIT제도 등 각종 제도들은 참여제한폭이 커 실질적인 대책이 되지 못하는 현실이어서 소규모 태양광사업자들의 태양광사업 이탈까지 우려되는 상황이다.

즉 RPS에서 가장 핵심이 되는 REC가격을 안정시킬 수 있는 대책이 없다면 13년 이후부터 투자금을 회수하겠다는 의지(?)가 없는 이상 소규모 태양광발전사업에 대한 투자 메리트가 떨어진다는 의미며 투자자 유치가 사실상 어렵다는 의미가 된다.

또한 분산형 전원 구축을 위한 소규모 재생에너지를 중심으로 에너지전환을 달성하겠다는 정부의 목표에도 차질을 줄 수 있다는 것이며 소규모 사업자 일부의 문제로만 치부하면 안된다는 뜻이다.

향후에도 정부가 대책을 마련하지 못하면 가격이 예상치 못하게 폭락하고 시장운영 자체가 마비되는 상황이 계속된다면 당초 목표로 했던 자율시장으로서 성공할 수 없는 제도라는 점을 입증하는 것은 아닌지 우려스럽기까지 한 상황이다.

이에 정부가 태양광이나 풍력 등 신재생에너지산업 활성화를 위해 운영하고 있는 RPS 관련 정책이나 지원제도가 시장의 역할을 방해하지 않으면서도 기업의 투자의지를 되살릴 수 있는 방향으로 제도 전체적인 개선이 필요한 이유다.

정부, 보고만 있진 않았다
최근 정부는 RPS 고정가격계약 경쟁입찰의 우선선정방식을 변경하고 석탄혼소에 대한 가중치를 대폭 축소하며 ESS 화재예방을 위한 안전조치 이행을 지원하는 등 운영제도 개선을 추진한다고 발표했다.

이에 따라 제10조 고정가격계약 경쟁입찰제도에서 기존에는 전체 선정의뢰용량의 50% 이상을 100kW 미만 설비를 보유한 발전사업자를 우선 선정할 수 있도록 했지만 개정 이후 경쟁입찰을 공고할 때 신재생에너지 설비 보급 현황 등을 고려해 전체 선정의뢰용량에 대해 설비 용량 구간 및 비중을 설정할 수 있도록 했다.

또한 제11조2항 이행비용 보전대상에서 해당연도 이전에 공급된 전령량에 대해 발급된 공급인증서로 공급의무자가 의무이행실적으로 제출한 것에 대해서 공급의무의 이행을 연기한 의무공급량을 합한 범위 내에서 해당연도 정산을 하도록 한 부분에 대한 단서를 신설, 개정 이후 의무공급량 및 공급의무자가 다음 이행연도 공급의무를 해당연도에 미리 이행한 의무공급량을 합한 범위 내에서 해당연도 정산을 하도록 명확하게 했다. 또한 공급의무자 그룹1의 기존 석탄혼소 가중치 1.0도 개정 이후 가중치가 0.5로 축소됐다. 단 미이용 산림바이오매스 연료를 혼소하는 경우에는 1.5가 적용된다.

건축물에 대한 신재생에너지 가중치 기준도 개선된다. 기존 버섯재배사 등 식물관련시설의 경우 건축물 사용승인을 발전사업허가일로부터 1년 이전에 받도록 했던 용도기준을 창고시설과 동물 미 식물관련시설의 경우로 확대하고 건물일체형 태양광시스템의 경우 건축물 가중치 기준에서 제외했다.

다만 이런 정부의 일시적인 대책이 완벽한 RPS 운영을 보장하긴 어려워 보인다. 2012년부터 운영되고 있는 RPS제도가 비효율성·복잡성·불확실성 등의 구조적 한계에 직면했다는 지적도 나온다. 이를 해결하기 위해 RPS제도 자체를 경쟁입찰 방식의 장기고정가격계약 시장으로 통합할 필요가 있다는 것이다.

구조적 한계를 벗어나자
우선 현재의 복잡한 시장구조부터 고치자는 의견이 나온다. 현행 RPS 공급의무사는 현재 REC 이행물량을 채우기 위해선 자체적으로 재생에너지설비를 건설하거나 외부에서 구매해야 한다. 외부구매는 현물시장과 계약시장을 통해 REC 조달이 가능하다.

현물시장은 전력거래소를 통해 매주 2회 실시간 운영되고 계약시장은 자체수의계약과 자체입찰, 장기고정계약, 한국형FIT로 다시 나눠진다. RPS시장이 이렇게 복잡하다보니 공급의무사 상당수가 자체수의계약 방식을 선택해 REC 가격경쟁을 유인하기 힘든 구조라는 지적이다.

이에 RPS제도의 효율성을 높이기 위해선 우선 시장경쟁이 활성화될 수 있도록 안정화시키는게 최우선이라는 것이다.

특히 시장통합을 통한 단순성 확보와 고정가격계약에 따른 안정성 보장이 필요하다는 것이 업계와 전문가들의 의견이다. RPS시장을 단순하게 SMP와 REC를 합산한 장기고정가격계약 경매시장으로 단일화해야 한다는 것이다.

또한 소규모 태양광사업자 보호를 위해 현행 한국형FIT제도를 확대하는 방안도 고민해야 한다는 주장이다. 업계의 과다수익으로 인한 예산낭비를 막기 위해 고정가격의 경우 경매시장의 가격 발견 기능을 활용해 설정할 수 있다는 것이다.

특히 RPS제도의 근본적인 문제로 합리적인 에너지원별 포트폴리오의 부재가 거론되고 있다. 특정한 가이드라인조차 없으니 공급의무사들은 의무이행이 쉬운 바이오매스 혼소에 몰릴 수밖에 없다는 것이다.

이에 RPS 공급의무량을 확대 또는 축소할 때 에너지원별 포트폴리오 구성이 무엇보다 중요하며 현재 REC 발급량의 30% 이상을 차지하는 바이오매스 비중을 과감하게 줄이는 의지가 필요하다는 지적이다.

공급의무량이 불확실하다보니 RPS시장의 불확실성도 커지고 있다는 분석도 나온다. 특히 REC 가중치는 전원별 경쟁력을 원칙으로 정해져야 하는데 객관적인 데이터보다 정책판단에 따라 결정되는 경향을 보이고 있는 만큼 정책 목표에 맞춰 REC 가중치를 변경하기보다 사업 불확실성을 낮추는 방향으로 검토돼야 한다는 것이다.

효율적 운영방안 없을까?
현재 눈앞의 업계 생존방안도 급선무지만 향후에도 효율적으로 운영이 가능한 제도로 RPS가 자리잡아야 정부도 에너지전환을 비롯한 정책을 효과적으로 운영이 가능하다는 점을 감안한다면 적극적으로 움직일 필요가 있다.

당초 FIT에서 RPS로 변경했던 이유 중의 하나는 산업 육성보단 산업을 유지시키고 존속시켜 예산낭비를 줄이겠다는 것이었다. FIT제도는 매년 상당한 금액의 예산이 고정적으로 잡혀있어야 하는 문제점이 컸다.

이후 8년여의 시간이 흐르는 동안 태양광과 풍력 등 국내 신재생에너지산업은 갈수록 경쟁력을 잃어가고 있으며 향후 생존여부조차 걱정해야 하는 상황까지 이르렀다.

이에 RPS제도 전체를 두고 적극적인 개선이 중요하다는 목소리가 높아지고 있다. 제도 초기와 현재의 재생에너지시장은 크게 다른 상황이다. 현행 RPS제도가 정부의 재생에너지 3020 정책에 따른 급격한 시장 변화를 감당하지 못한다고 지적도 나오고 있다.

이에 시장 안정성을 확보하기 위해 제시되는 각종 대책을 적극적으로 고민해야 한다는 것이다.

물론 업계나 전문가가 제시하는 모든 방법이 옳은 것은 아니며 정부도 대책없이 제도를 운영하지 않는 것은 사실이다.

다만 장기적인 관점에서 추후에도 효율적인 방법으로 제도를 운영해나가기 위해 우여곡절을 미리 해결할 필요성이 높다는 것이다. 적어도 REC시장 안정을 위한 종합적이고 다각적인 대책이 시급한 것도 사실이기 때문이다.

대부분의 중·소발전사업자들의 수익구조는 ‘계통한계가격(SMP)+REC’다. 신재생에너지로 생산한 전력을 판매해 이같은 수익을 남긴다. 문제는 최근 3년간 REC 가격이 70% 이상 폭락했다는 점이다. 특히 과거에는 REC와 SMP의 변동이 상호보완적으로 움직였지만 최근 이 균형이 깨졌다는 지적이다.

 

종합적인 계획 검토 있어야
RPS제도가 흔들리게 된 가장 큰 원인으로는 과거 10년 이상 국내 태양광의 산업 역군인 태양광업체와 발전사업자들을 적극적으로 배려하지 않고 자본을 앞세운 대기업과 공공기관의 시장진입이 영향을 준 부분도 없지는 않다.

정부가 3020정책의 목표를 빨리 이행하기 위해서 공기업들에게만 일감을 몰아주는 형국을 예방하기 위한 노력을 하지 않았고 결국 이는 REC가 공급과잉돼 가격이 폭락하는 결과를 초래했다는 의미다.

이에 석탄-바이오혼소 퇴출 또는 기존가중치 조정 및 REC 일몰제 도입 등 시장 정상화를 위한 각종 노력이 요구되고 있다.

또한 그리드패리티 도달 시점까지 RPS제도 내에서 FIT를 활용하는 종합적계획도 검토할 필요성이 높다. 우리나라의 전력시장의 문제점까지 해결하기 위한 전기요금 현실화도 고민해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. 재생에너지 발전비율이 높아진 만큼 어느 정도 전기요금이 현실화 시키는 것이 상식이지만 정부가 국민의 민심만 생각해 쉽게 올리지 못하는 부분이 있기 때문이다. 특히 인위적으로 전기요금을 낮게 유지시키는 것은 전력산업과 재생에너지산업 생태계 몰락을 유발할 위험성도 높다는 분석이다.

결국 에너지전환 비용은 결국 국민인 소비자가 부담할 수밖에 없음을 인정하고 국민들에게 알리고 국민이 포용하도록 홍보해야 하며 에너지전환 비용과 관련해 종합적인 측면에서 장기적인 로드맵을 준비해야 한다는 지적이다. 특히 공기업과 중소태양광업체가 함께 동반성장하도록 명문화시켜야 에너지전환시대 선점을 위한 새로운 도약이 될 전망이다.


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