[투데이에너지 박찬균 기자] 우리나라 가스시장은 1980년대 중반에 설립된 기본 틀을 40년 이상 동안 유지돼 오고 있다. 이로 인해 가스산업의 효율화와 가스시장의 발전을 도모하는데 구조적 한계가 있다는 지적과 개선에 대한 목소리가 끊임없이 제기돼 왔다. 우리나라의 현재와 같은 가스시장의 구조는 선진국에서도 유례를 찾아볼 수 없으며 국제에너지기구(IEA)등이 요구하는 국제 기준에도 어긋난다. 무엇보다 가스요금 결정에 있어서도 투명하게 관리해야 한다는 필요성이 대두되고 있으며 도시가스사업의 공정한 경쟁환경 조성과 사용자의 권익보호를 위해 가스위원회를 설치하는 입법적 해결방안도 주목받고 있다. 이와 같은 요구의 목소리에 여야에서 가스위원회 설치를 위한 개정안이 발의됐다. ‘가스시장 거버넌스 구축’을 위해 다양한 목소리가 있는 만큼 앞으로 우리나라 에너지산업의 미래를 위한 방향을 제시해본다. -편집자주-
■ 천연가스시장 중립감독기구 필요성 및해외 사례
▲논의 배경
2005년부터 ‘자가소비용 천연가스 직수입’을 부분적으로 허용하는 과도기에 접어들었고 시장 구조의 변화가 시작됐으나 본격적인 망(network) 산업으로의 발전은 지연되고 있다.
민간부문 참여는 확대돼 2010년대 이후 꾸준한 직수입 물량이 증가하고 비중은 확대됐다. 천연가스 수급 안정화, 민간 인프라 투자 확대, 전력시장 안정화 등에 기여해 민간과 공공이 함께하는 에너 지신안보 체제를 구축했다.
▲천연가스시장 중립감독기구 필요성
우선 독점 구조의 비효율성이다. 단일 기관이 도매시장과 배관시설운영을 독점하는 구조 하에서 비효율적 자원 배분, 시장지배적 지위 남용 등으로 글로벌 경쟁력이 저하돼 제3자의 판매와 경쟁하는 체제가 필요하다.
둘째 요금 산정의 불투명성이다. 더불어민주당 신영대 의원은 법률개정안을 제출하면서 제안이 유로 “가스공사가 산출하는 천연가스 공급비용의 세부 항목이 불투명하고 그 절차도 공개되지 않고 있어 요금 결정 구조를 투명화해야 할 필요성이 높아지고 있다”고 말했다. 신 의원이 말한 의미는 제3자의 검증을 안받아서 어떤 근거로 요금이 결정됐는지 공개되지 않고 있다는 의미다.
셋째, 인프라 활용의 불공정성이다. 해외 주요국은 실시간 배관망의 이용 상황과 접근 가능 여부 대한 정보를 이용자에게 공개해 실질적 제 3자 접속 권한 보장을 추구하고 있으며 수급계획의 불완 전성도 있어 장기 천연가스 수급계획 대비 실적의 오차는 고가의 현물구입 비중 증가에 따른 국민 부담 증가로 이어지고 있다.
참고로 전기시장은 전력망 정보를 공개하고 있다. 전력시장은 시장운영자(전력거래소) 중심의 정보공개가 이뤄지고 있으나 가스시장은 수직통합 구조 하에서 정보의 비대칭성 문제가 심각하 다.
▲해외 사례 분석
●미국
미국의 경우 연방에너지규제위원회(FERC:ederal Energy Regulatory Commission)와 공익 사업위원회(PUC:Public Utilities Commission)가 에너지 정책을 관장하고 있다.
연방에너지규제위원회(FERC)는 1970년대 석유파동 이후 여러 에너지 기관들을 통합해 에너지 부(DOE)를 설립하고, 독립된 에너지 규제기관이 었던 연방전력위원회(FPC)를 FERC로 개편했다. 에너지부 산하에 있으나 독립기관으로서 직무를 수행(대통령이 상원 동의를 얻어 최대 5명의 위원을 임명)하고 있다.
연방에너지규제위원회의 기능은 에너지 공급시 설에 대한 요금 산정, 제3자 접근 보장, 시장 경쟁을 촉진하기 위한 규칙 수립, 시장 규제·감독 등을 맡고 있다. 전력 도매시장 요금 산정, 송전망 제3 자 접근 관리, 대규모 전력시스템의 안정성 관리, 전력 인프라 건설 촉진 등이 있으며 가스 수송요금 설정, 가스망과 저장시설 건설 인허가, 주간 천연가스 수송 규제, 천연가스 수출입 인프라 건설 등의 역할도 하고 있으며 이밖에도 석유 송유관 요금 규제, 수력발전 인허가, 에너지 인프라 안전성 검사와 환경영향평가까지 수행 하고 있다.
공익사업위원회(PUC)는 주정부 단위로 운영되는 규제기관으로, 관할 구역 내 전력·가스 등의 공익사업을 감독하고 있으며 주에 따라 유틸리티 규제 위원회(URC), 공익 서비스 위원회(PSC) 등의 명칭을 사용한다.
공익사업위원회의 기능은 소매요금 규제, 설비 건설 인허가, 설비 안전성 관리 등 직무를 수행하고 있다. 사업자가 PUC에 요금 인상을 신청하면 PUC가 이해관계자의 의견을 수렴하고 내부적인 심사를 거쳐 최종적으로 요금 인상 여부를 결정한다.
●영국
영국은 가스전력시장위원회(GEMA: Gas & Electricity Markets Authority)가 에너지산업을 관장하고 있다. 주무부처는 예전의 기업에너지산 업전략부(BEIS)였던 에너지안보탄소중립부 (DENSZ)로 가스전력시장규제국(Ofgem:Office of Gas & Electricity Markets)의 이사회로서 Ofgem 을 통해 시장을 감시하고 Ofgem은 GEMA를 대신해 규제·감독을 집행하고 있다.
가스전력시장위원회의 기능은 전기요금과 가스 요금 규제, 사업자 라이선스 발급, 시장 불공정관행 조사 등을 하고 있다. 전력·가스 요금(상한)과 네트워크 수송요금을 결정하고 전기·가스 네트워크 사업자에게 라이선스 발급과 라이선스료 징수와 함께 담합 또는 반경쟁적 행위를 조사해 조치 하고 처벌하는 기능도 한다.
조직은 위원장에 위원 5명(상임 1명, 비상임 4 명)으로 구성되며 위원장은 DENSZ 장관이 임명 하고 상임위원은 공무원 신분이다. 여기에 비상임 위원으로 가스전력산업, 경제학, 소비자정책, 재무 투자분야 전문가들로 구성된다.
권한은 GEMA와 Ofgem은 에너지안보탄소중립 부(DENSZ) 산하기관이지만 시장을 감독하는 규제기관으로서 독립적으로 운영된다. 주무부처인 DENSZ로부터 정책 방향에 영향을 받기는 하나 정책 집행과 의사결정에 있어 정부로부터 독립성을 보장받고 있다. Ofgem이 집행한 규제가 잘못된 것으로 판단되는 경우에만 DENSZ 장관이 위원을 해임하거나 지침 하달이 가능하다.
관련 법규는 GEMA와 Ofgem의 독립성과 규제 권한을 법률로 규정하고 있다. 가스법(1986년), 전기법(1989년)의 경우 관련 법령 위반에 대한 벌금 부과, 소비자 구제 조치, 시정조치 명령 등을 할수 있으며 경쟁법(1998년)은 반경쟁적 계약과 시장지 배력 남용에 대한 조치 또는 처벌을 할 수 있다. 기업법(2002년)·소비자보호법(2015년) 등은 소비자법 위반에 대한 중지 명령을 법원에 신청할 수 있다.
●프랑스
프랑스는 에너지규제위원회(CRE:Commission de Regulation de L′ Energie)에 정책을 관장하고 있다. 2000년 설립 당시 에너지부(MEDDE) 소속 이었으나 2001년 독립기관으로 지정됐으며 설립 당시에는 전력시장만을 관할했으나 2003년부터 가스시장으로 범위를 확대했다.
전력·가스요금을 규제하고, 네트워크 공정한 접 속을 보장하며 소비자에 관련 정보를 제공하는 기능을 한다. 전력 송배전요금과 소매요금, 가스 소매요금을 규제하고 전력·가스 네트워크 인프라에 대한 접근 규칙을 제정하며 인프라 현황, 요금 산정 근거, 조사·감독 결과 등의 정보를 소비자에 제공하고 있다. 이밖에도 기타 시장 혁신과 경쟁 촉진을 위한 규제와 절차를 수립한다.
위원장은 대통령이 임명하고 위원은 에너지부 장관과 상·하원의원이 추천한다. 법무과, 네트워 크과, 시장개발에너지전환과, 도매시장감시과, 경제금융과, 유럽국제협력과 등 6개 분과별 전문업 무를 수행하고 있다.
●독일
독일은 연방네트워크청(BNetzA:Bundesn etzagentur)이 에너지 정책을 담당하고 있다. 전력·가스·통신·우편·철도와 같은 국가기간망을 총괄 관리하는 기관으로 1990년대 말 국영기업 민영화에 대응해 공정한 시장관행과 효과적인 경쟁 질서를 확립하고 제3자의 비차별적 접근을 보장 하기 위해 설립됐다. 설립 당시 ‘통신·우편 규제기 구’ 내에 전력과 가스의 네트워크 사업을 규제하는 부문으로 시작했으나 2005년에 연방 경제·에 너지부산하 규제기관으로 변경됐다.
네트워크 관리·운영, 망 이용요금 승인, 네트워 크에 대한 제3자 접근성 개선, 도·소매시장 반경쟁 감시등의 기능을 한다. 전기·가스부문 투자 승인, 전기 개별시스템 요금, 가스 파이프라인 간 경쟁과 자본수익률을 관리하고 전력망에 대한 접근을 관리하고 전기요금도 관리한다. 또한 가스망에 대한 접근 관리, 가스요금 관리도 맡고 있다.
●이탈리아
이탈리아는 에너지네트워크환경규제청(ARE RA:The Regulatory Authority for Energy, Net works and the Environment)이 관장하고 있다.
1997년 전력·가스시장 규제기관으로서 설립됐으며, 점차 수도(2011년), 냉난방(2014년), 폐기물 (2017년)로 관할 범위가 확대됐다.
공익 서비스의 소비자 이익 보호, 시장 경쟁 촉진을 위한 규제·감독의 기능을 하고 있다. 적절성, 효율성, 안전성을 고려한 인프라 투자를 촉진하고각 부문 회계 분리와 전력·가스부문 기능 분리기 능을 하며 인프라 사용에 대한 요금기준 설정, 사업자의 동등한 접근을 보장하고 있다.
조직은 여타 행정부와 분리된 독립적인 기관으로 자율성 보장하고 있다. 위원장을 포함한 5인으로 구성(임기 7년)되며 독립성 보장을 위해, 경제 개발부와 환경토지해양부 장관의 추천→의회 소관 위원회와 각료회의 의결→대통령 임명의 과정을 거친다.
●일본
일본은 전력가스거래감시위원회(EGC:Electric ity and Gas Market surveillance Commission)가 정책을 관장한다. 2015년 전력부문 감시기관으로 지정됐으며 2016년부터 가스부문과 열공급 부문 까지 관할 범위를 확대했다. 경제산업성산하 위원 회로, 위원장을 포함한 위원 4인은 경제산업성 장관이 임명한다.
일본의 전력가스거래감시위원회(EGC)
위원회의 업무는 크게 △전력·가스시장 감독, △경제산업성 규정 건의로 나뉜다. 제보 수집이나 현장 점검을 통해 부당행위를 조사하고, 사업자에 조치를 권고하기도 한다. 또한 요금 모니터링, 사업자 간 분쟁 조정과 중재·경제산업성 장관에 규칙과 규정 제정을 건의하는 기능을 한다.
위원회는 자료수집, 현장조사, 권고, 중재 등 제한적 권한만을 갖고 있다. 요금 규제의 최종 권한은 경제산업성이 갖고 있으며 상당수의 제재 조치는 경제산업성 장관에게 건의하거나 제안하는 식으로 경제산업성을 경유해 집행한다.
▲ 시사점
가스산업의 불공정성, 불투명성, 비효율성을 개선하기위해 가스위원회 실효성을 제고할 필요가 있다. 가스 인프라에 대한 정보, 요금 결정 구조 등을 투명하게 공개함으로써 산업의 효율성과 공정 성을 제고하고 이를 위해 가스위원회는 가스 인프라 사용에 관한 사항, 요금 산정에 관한 사항 등을 중립적이고 독립적으로 심의해야 한다.
자가소비용 직도입을 넘어 천연가스 산업 내에서 민간부문의 역할을 확대할 수 있는 방안을 모색하는 등 공공과 민간의 경쟁과 협력을 모색할 필요가 있다. LNG 벙커링 사업, 청정수소 사업, 냉열에너지 활용 사업 등 민간부문이 미래 신사업에 참여할 수 있는 기회를 확대하고 동북아 천연가스 허브 구축을 위한 시장 토대를 구축해야 한다.
중장기적으로 가스배관 건설·운영에 관한 사업 부문을 분리해 망 산업의 중립성을 추구할 필요성 이 있다.
■ 국내 천연가스 시장에 필요한 가스위원회 운영 방안
▲천연가스 진흥과 규제의 통합 대 분리
총괄기능 모형(진흥-규제 통합)고 진흥-규제 분리모형을 보면 총괄기능 모형은 정책-규제의 효율적 수행체계 관점에서, 진흥-규제 분리모형은 규제기관의 독립성 관점에서 장점을 갖는다.
총괄기능모형은 정책-규제 간 조화를 통해 종합적 정책수립과 시행이 가능하고 규제의 공백 과중복을 방지하는 데 유리하나 규제기구의 독립성 보장이 어렵다. 진흥-규제 분리모형은 규제기관의 독립성 확보와 다양한 의사의 조율에 유리하 나, 현실적으로 규제와 진흥 업무의 구분이 모호 하고 규제 순응비용이 증가한다.
따라서 진흥과 규제를 분리할 수 있도록 별도의 독립적인 규제위원회 신설이 필요하다. 네트워크 부문의 특수성을 감안해 네트워크 부문은 진흥과 규제가 분리돼야 공정하고 효율적이며 선진국들은 천연가스 부문에 있어서 진흥과 규제의 분리를 거의 항상 채택하고 있다.
천연가스 부문의 성장측면에서 보면 제15차 장기 천연가스 수급계획(2022~2036년)에서는 천연
가스의 수요 감소를 예측(연평균 0.14% 감소)했지만 민간 기관들의 수급 전망에 따르면 글로벌 천연가스 수요는 2050년까지 지속적으로 성장할 것으로 전망된다.
전체 파이가 커질 천연가스 부문에서 지금보다 복잡하고 다양한 이슈들이 제기되고 갈등이 부각될 것인데 이것을 부처의 1개 과가 해결하기에는 어려우므로 갈등을 조정하는 별도의 규제위원회 가 필요해 보인다.
망 운영의 공정성 확보 필요성측면에서도 망을 독점적으로 관리하고 있는 하나의 기업에서 도입 까지 하는 현재의 심판과 선수의 겸업 체계가 달라지지 않는다면 망을 규율하는 독립적 규제기관이 반드시 필요하다. 이러한 겸업 체계는 선진국 에서는 잘 발견되지 않는 독특한 형태다.
▲총리실 산하 신설 대 부처 산하 신설
총리실 산하에 신설하는 방안은 독립성 확보가 필수적이다. 부처 산하에 가스위원회가 설치되고 운영될 경우 독립성을 확보하기 어려우므로, 부처가 아니라 부처보다 위에 있는 대통령 또는 총리실 산하에 가스위원회가 설치되고 운영돼야 한다는 지적이 많다.
천연가스라는 이슈가 상당히 지엽적이기에 대통령 산하에 가스위원회를 두는 것은 수용성도 약하며 바람직하지도 않다. 일종의 타협책으로 부처 산하도 아니고 대통령 산하도 아닌 총리실 산하로 하는 합의제 행정기관 신설을 고려할 수 있다.
다만 총리실 산하에 둔다면 부처간 조율이 중요한 다 부처 이슈를 다뤄야 하는데 천연가스 이슈는 순전히 산업통상자원부 관련산업으로 전력산업 규제가 타 부처 업무와의 연계성이 낮은 산업 통상자원부 고유업무인 점을 감안해 총리실 산하에 배치하는 실익이 크지 않다.
해외 사례를 보면 미국, 영국, 독일, 일본 등 주요 선진국들은 천연가스 관련 규제위원회를 별도로 설립하지 않고 부처 산하로 운영하고 있으며 대부분의 선진국들은 에너지 주무 부처 산하에 규제기관을 설립해 운영하고 있다.
부처산하에 신설하는 방안은 산자부 산하에 규제기관을 배치해 실질적인 추진력을 확보하는 동시에 이중 규제의 부담을 경감할 필요가 있다. 산업통상자원부 외부(ex. 국무총리 등)에 규제기관을 설립하는 경우, 독립성 확보에는 유리하나 규제기관 설립의 추진력 확보가 어려울 것으로 전망 된다.
방송 부문의 경우 명시적으로는 진흥과 규제를 분리했지만 사실상 과기정통부와 방통위로부터 이중으로 규제를 받는 상황이다. 산업통상자원부와 규제기관 간 역할 분담을 통해 정책과 규제 간효율적 연계체계 구축이 가능하다.
금융위원회(정책수립 및 행정처분) vs. 금융감 독원(실질적 감독권한을 실행), 공정거래위원회 (불공정거래 조사 및 행정처분) vs. 공정거래조정 원(분쟁조정 업무 담당)이 좋은 예다. 다만 산업통 상자원부 산하의 규제기관의 독립성 보장을 위한 제도적 장치 마련이 필요해 보인다.
미국의 FERC는 대통령이 5명의 위원을 임명하고 상원이 승인한다. FERC의 결정을 대통령과 의 회가 번복할 수 없으며 연방법원에 의해서만 가능 하다. 영국의 GEMA는 피규제기관으로부터 부담 금을 징수해 자체 수입원을 확보하고 있다.
▲가스위원회 설립 관련 두 법안의 비교
현재 가스위원회 설치를 위한 도시가스사업법 일부개정법률안이 발의돼 있다. 지난 2월17일, 국민의 힘 권명호 의원 대표 발의한 개정안은 국내 가스산업은 수십 년 동안 공정성과 투명성에 대한 지적과 함께 개선의 목소리가 지속적으로 제기됨에 따라 도시가스사업의 공정한 경쟁환경을 조성 하고 사용자의 권익을 보호하며 다양한 이해관계를 원만하게 조정하기 위해서는 미국, 유럽연합 (EU), 일본 등에서와 같이 독립적이고 중립적인 위원회를 설치할 필요가 있다고 목적을 밝혔다.
더불어민주당 신영대 의원이 6월22일 발의한 법안의 발의 목적은 현행법은 국내 천연가스 수급에 관한 사항, 가스공급시설과 가스사용시설의 설치와 유지 등에 관한 사항 등 각종 국내 가스시장과 관련한 규정을 두고 있는데 이와 관련해 사실상 한국가스공사가 임의적으로 결정하도록 하고 있다.
그런데 최근 한국가스공사가 수립한 수급의 계획과 실제 수요량의 오차 폭이 점차 커지면서 가스 인프라 사용의 효율성 저해가 발생하고 그에 따른 부담이 소비자에게 전가되는 문제가 발생하는 반면, 가스공사가 산출하는 천연가스 공급비용의 세부 항목이 불투명하고 그 절차도 공개되지 않고 있어 요금 결정 구조를 투명화해야 할 필요 성이 높아지고 있다.
이에 가스위원회를 설치·운영해 각종 가스 공급 인프라 사용에 관한 사항, 총괄원가 산정에 관한 사항 등을 중립적이고 독립적인 기구에서 심의 하도록 함으로써 공정한 가스 시장 환경을 조성하고 가스 시장이 효율성을 높여 수급 안정을 도모 하고 국민 부담을 완화하려는 것이다.
두 법안을 비교해보면 두 법안 모두 산자부 산하에 두는 것으로 하고 있어서 차이가 없다. 위원의 임명의 경우 위원장 포함 9명 이내로 차이가별 차이가 없으며 권명호 의원 안은 산자부장관의 제청으로 대통령이 임명하는 것으로 하고 있으나 신영대 의원 안은 대통령령에 위임하고 있다.
위원의 구성은 위원장 포함 9명 이내로 별 차이가 없으나 권명호 의원 안은 민간사업자를 대표하는 위원을 포함해 9명 이내로 구성하도록 하고 있으나 신영대 의원 안은 위원 중 3명은 상임으로 규정하고 있다.
심의 내용은 전반적으로 유사하나 2가지 점에서 차이가 있다. 우선 장기 천연가스 수급계획 수립에 대한 심의와 재정 기능에서 권명호 의원 안에는 포함돼 있으나 신영대 의원 안에는 포함되지 않았다. 가스공사 공급시설 공동이용에 대한 심의와 승인 기능은 권명호 의원 안에는 포함돼 있으나 신영대 의원 안에는 포함되지 않았다.
▲가스위원회 운영에 대한 제언
·전기위원회의 기능(전기사업법 제56조)으로부 터의 시사점 ·전기사업의 허가 또는 변경허가
·전기사업의 전기사업의 양수 또는 법인의 분할·합병에 대한 인가
·전기사업의 허가취소, 사업정지, 사업구역의 감소 및 과징금의 부과
·송전용 또는 배전용 전기설비의 이용요금과그 밖의 이용조건의 인가
·전기판매사업자의 기본공급약관 및 보완공급 약관의 인가
·구역전기사업자의 기본공급약관의 인가
·전기설비의 수리 또는 개조, 전기설비의 운용 방법의 개선, 그 밖에 필요한 조치
·금지행위에 대한 조치
·금지행위에 대한 과징금의 부과ㆍ징수
·전력거래가격의 상한
·차액계약의 인가
·전력시장운영규칙 및 중개시장운영규칙의 승인
·전력계통 신뢰도 관리업무에 대한 연간계획및 실적, 관계 규정의 제정ㆍ개정 및 폐지
·전기사용자의 보호
·전력산업의 경쟁체제 도입 등 전력산업의 구조개편 등전기위원회가 법적으로는 전력규제기구로서 필요한 대부분의 기능을 가지고 있지만, 요금결정 권이 없으며 의사결정상의 독립성 보장에 대한 근거규정이 미비한 상태다.
▲가스위원회의 중장기 발전 방향
먼저 가스시장 중립감독기구로 ‘가스위원회’를 설립해 운영한 이후 ‘가스/전기위원회’를 통합해 전기와 가스를 통합적으로 규제해야 한다. 에너지 규제기관이 에너지 주무부처 산하에 소속됨으로써 정책과 규제의 융합을 추구하면서 전력을 포함한 유틸리티 산업 전반을 규제하되 특히 가스와 전기의 규제는 통합돼야 한다.
미국 FERC, 영국 GEMA, 독일 BNetza, 일본 EGC 모두 에너지 주무부처 산하다. 에너지 규제 기관이 전기와 가스를 동시에 규제하며, 미국과 독일은 규제의 범위를 유틸리티 산업 전체로 확대해 통합규제체제를 구축하고 있다.
둘째, 전문성 확보를 위해 전문인력을 충분하게 확보해야 한다. 주요국의 규제기관은 전문성 확보를 위해 충분한 전문인력을 지원을 받고 있다. 주요국 규제기관은 130~1,400명에 수준의 법률, 경제, 전력 분야 전문인력을 보유해 위원회의 의사 결정을 지원하고 있다. California PUC는 사법과 경찰 기능까지 보유해 막강한 조사권한을 가진다.
독립규제위원회 창설은 불가피하다. 도시가스 사업법에 따른 정당한 요금 결정의 필요성 때문이 다. 이는 에너지요금 포퓰리즘에 의한 에너지시장 왜곡 문제와 공공부문 부채 확대 문제로 장기적 으로 국가 재정에도 악영향을 끼치는 문제점이 있다. 사업자간 이해충돌에 대한 공정하고 투명한 의사결정의 필요성도 있다. 발전자회사와 민간부 문의 직수입 확대 추세와 함께 사업자 간 이해충돌 발생 가능성이 증가하고 있다. 또한 전기부문 거버넌스의 실패를 반면교사로 삼아야 한다.