[투데이에너지 차기영 기자] 배출권거래제 제4차 계획기간은 2026년부터 2030년까지 운영되며 국가 온실가스 감축 목표(NDC) 시점과 연동돼 그 어느때보다 중요한 시점이다. 따라서 배출권거래제를 통해 실질적인 온실가스 감축을 유도하고 이를 통해 국가 목표 달성에 기여할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다. 지금까지는 안정적인 도입 및 정착을 위해 제도를 운영했다면 지금부터는 배출권거래제가 실질적으로 온실가스를 감축시키고 국가 NDC 달성에 기여할 수 있도록 제도를 고도화해야 할 것이다. /편집자 주
■온실가스 배출권거래제란
온실가스 배출권거래제는 온실가스를 배출하는 업체가 배출량만큼 배출권을 제출하도록 하는 제도이다. 정부는 온실가스 배출권거래제 대상업체들이 배출할 수 있는 온실가스 배출량을 정하고 그만큼만 온실가스 배출권을 발행한다.
기업들은 온실가스를 배출하면 배출한 양만큼 ‘온실가스 배출권’을 시장에서 구매해 정부에 제출해야 한다. 온실가스 배출권 구매비용이 기업에 부담으로 작용하면 탄소집약적 물품의 생산비용과 가격이 상승한다. 소비자들은 가격이 비싼 탄소집 약적 물품의 소비를 줄이게 되므로 온실가스 배출이 감소한다.
배출권거래제를 시행하면 온실가스를 적게 배출하거나 온실가스를 감축해 여유분이 있는 업체는 남는 배출권을 판매해 이익을 얻을 수 있다. 온실가스 감축에 대해 받을 수 있는 경제적 보상은 온실가스를 자발적으로 감축할 유인이 된다.
배출권거래제에서 정부는 발행할 배출권의 총수량을 결정해 업체에 무상으로 할당하거나 경매로 판매한다. 기업들은 배출한 온실가스량에 상응하는 배출권을 정부에 제출해야 하며 미제출시에는 과태료와 과징금이 부과된다.
배출권거래제를 적용받는 기업들은 자신들이 확보할 수 있는 배출권 수량만큼만 온실가스를 배출할 수 있으므로 결과적으로 사회 전체의 온실가스 배출량이 정부가 발행한 배출권 수량으로 제한된다.
기업들은 배출권 시장에서 부족 배출권을 구입 하거나 잉여 배출권을 판매하는 등 배출권을 거래 (Trade)해 정부에 제출할 배출권을 확보하므로 배출권거래제는 ‘총량제한방식(Cap and Trade)’이라 고도 불리고 있다.
기업들은 배출권 가격에 따라 감축 활동을 한다. 배출권 가격보다 낮은 비용으로 온실가스를 감축할 수 있는 기업은 온실가스를 감축하고 잉여 배출권을 판매한다. 반대로 온실가스 감축비용이 배출권 가격보다 더 높은 업체는 온실가스를 감축하는 대신 배출권을 구입한다. 이렇게 배출권거래제는 감축비용이 상대적으로 낮은 기업이 온실가스를 감축하도록 유도하므로 사회 전체적으로 온실 가스 감축비용이 최소화된다.
정부는 배출허용총량을 설정해 발행될 배출권의 총량을 정한 후 배출권을 배분해 배출권 시장에 공급한다. 정부는 배출권을 경매 등을 통해 판매할 수도 있고 과거배출량 기준이나 배출효율 등기준으로 무상으로 배분할 수도 있다. 돈을 받고 유상으로 판매 하는 방법을 ‘유상할당’, 무상으로 배분하는 방법을 ‘무상할당’이라고 한다.
우선 유상할당은 국가가 할당대상업체에 배출권을 판매해 할당하는 방식이다. 유상할당은 온실가스를 배출하는 업체가 그 비용을 직접 지불한다는 의미가 있다.
유상할당은 보통 경매를 통해 이뤄지는 경우가 많다. 유상할당을 실시하면 시장에 유통되는 배출 권이 늘어나 유동성이 증가한다. 시장참여자들은 경매를 통해 배출권의 적정 가격을 확인할 수 있고 배출권 거래가 보다 활발히 일어나게 돼 배출권 시장의 효율성이 제고된다.
한편 무상할당은 정부가 일정한 기준에 따라 무상으로 배출권을 나눠 주는 방식이다. 무상할당을 하면 감축노력이나 비용 지불 없이 업체가 배출 권을 받게 되므로 무상할당은 오염원인자 책임원칙에 위배되는 단점이 있다. 반면 무상할당은 기업의 비용부담이 감소하고 탄소누출의 가능성이 줄어 수출기업이 경쟁력을 유지할 수 있다는 장점이 있다.
우리나라와 유럽은 배출권거래제의 원칙적인 할당방식을 유상할당으로 정하고 예외에 해당하는 무상할당은 점진적으로 비중을 줄여나가고 있다.
■우리나라 배출권거래제
우리나라 배출권거래제의 목적은 국가 온실가스 감축목표 달성에 기여하는 것이다. 감축목표 달성을 위해서는 배출권거래제가 적용되는 전환, 산업, 건물, 수송, 폐기물, 공공·기타 부문에서도 이에 상응하는 온실가스 감축을 해야 한다. 온실가스 배출권거래제에서는 과징금, 과태료와 같은 행정적 수단을 통해 할당업체들이 배출할 수있는 배출량의 총량이 정부가 발행한 배출권 수량으로 제한되므로 배출권거래제는 온실가스 감축을 유도할 수 있다.
우리나라는 2012년 제정된 ‘온실가스 배출권 할당 및 거래에 관한 법률’에 따라 2015년 1월1일부터 배출권거래제를 운영하고 있다. 전환, 수송, 산업, 폐기물, 건물, 공공·기타 부문에 속한 온실가스 다배출 업체는 배출권거래제의 대상이 돼 배출권을 할당받는다.
일정기간 동안의 온실가스 배출량 연평균 총량이 12만5,000톤 이상인 업체나 배출량 연평균 총량이 2만5,000톤 이상인 사업장을 보유한 온실가스 다배출 업체들은 ‘할당대상업체’로 지정돼 배출권거래제의 적용을 받는다.
우리나라는 전력과 열 사용량 감소를 유도하고자 온실가스의 직접배출 뿐만 아니라 간접배출에 대해서도 배출권거래제를 적용한다.
직접배출은 사람의 활동에 수반해 발생하는 온실가스를 대기 중에 배출·방출·누출하는 것이고 간접배출은 다른 사람으로부터 공급받은 전기·열을 사용함으로써 온실가스가 배출되게 하는 것을 말한다.
우리나라 배출권거래제는 6대 온실가스로 불리는 이산화탄소(CO2), 메탄(CH4), 아산화질소 (N2O), 수소불화탄소(HFCS), 과불화탄소(PFCS), 육불화황(SF6)을 관리대상으로 삼고 있다.
우리나라 배출권거래제는 5년 단위로 온실가스 배출업체에 배출권을 할당하고 이행실적을 관리 한다. 이렇게 할당과 관리의 단위가 되는 5년의 기간을 ‘계획기간’이라고 한다. 매 계획기간 시작 전에 ‘배출권거래제 기본계획’과 ‘국가 배출권 할당 계획’을 수립하는데 기본계획은 우리나라 배출권 거래제의 중장기 방향을, 할당계획은 배출권 할당 대상 부문·업종 및 분류, 배출허용총량, 부문별·업종별 할당량 등 배출권거래제 운영에 필요한 내용을 담고 있다.
■배출권시장, 할당·상쇄배출권·외부사업감축량
온실가스 배출권거래제가 직접규제, 탄소세와 구별되는 가장 큰 특징은 바로 시장이 존재한다는 점이다. 배출권거래제에서는 할당받은 배출권보다 온실가스를 적게 배출한 업체가 잉여 배출권을 다른 업체에 판매하므로 배출권 시장이 형성된다.
배출권거래제는 1970년대 미국에서 아황산가스등 대기오염물질에 대해 다양하게 적용돼 왔으며 1980년대에는 유연휘발유 납성분을 퇴출시키기 위한 정책에서도 핵심적인 역할을 한 바 있다.
1997년 교토의정서 제정과 함께 온실가스 규제를 위한 국가 간 배출권 거래제가 탄생했으며 이후 많은 국가에서 온실가스 규제를 위해 배출권 거래제를 도입하고 있다.
현재 전 세계적으로 28개의 배출권 시장이 운영 중이다. 이 중 가장 규모가 큰 배출권 시장은 EU-배출권시장(EU-ETS)으로 EU회원국 28개국과 노르웨이 등 30여개국이 참여하는 국제시장이다.
미국과 중국, 캐나다, 일본 등은 지방정부 단위 에서 다양한 배출권 시장을 운영중이며 우리나라, 뉴질랜드, 스위스 등에서는 전국 단위 배출권거래 제를 시행하고 있다. 배출권 시장을 통해 규제되고 있는 온실가스 배출량은 총 50억톤에 달한다.
온실가스 배출권은 ‘이산화탄소 1톤으로 환산한 온실가스를 배출할 수 있는 권리’를 나타내는 증권이다. 배출권은 증권형태를 갖고 있고 시장에서 거래되면서 소유주가 바뀐다는 점에서 주식과 채권같은 일반금융상품과 유사한 성격을 갖고 있다.
하지만 주식 및 채권 같은 일반 금융상품과는 달리 배출권은 할당대상업체가 이산화탄소 1톤을 배출하기 위해 사용될 수 있다. 또 최종 소유주가 온실가스 배출량에 상응하는 분량만큼의 배출권을 제출하거나 다음 이행연도로 배출권이 이월되지 않으면 배출권은 소멸돼 시장에서 퇴장한다.
배출권의 이런 특성 때문에 한국거래소, 유럽상품 시장, 시카고 상품거래소 등 다양한 거래소들이 온실가스 배출권을 각종 원자재, 에너지, 농산물 등과 같은 일반상품(Commodity)으로 분류하고 있다.
반면 배출권에는 일반상품과 상이한 면도 있다. 일반상품은 생산자와 소비자의 수요와 공급에 따라 공급량이 결정되는데 배출권 시장에서는 배출권의 공급이 정부의 배출권 발행량, 배출권의 이월 또는 차입, 외부사업 감축량(KOC) 유입 등으로 제한적이다.
우리나라 배출권 시장에서는 세 가지 종류의 배출권이 거래되고 있다. 우선 할당배출권(Korean Allowance Unit; KAU)은 할당대상업체에 할당된 온실가스 배출권이다. 할당배출권은 이행기간이 종료된 후 배출권 제출의무를 이행하는 데 쓰일수 있고 잉여배출권이 있는 경우에는 다른 할당대 상업체에 판매하거나 일부 이월할 수도 있다.
상쇄배출권(Korean Credit Unit; KCU)은 외부 사업 온실가스 감축량에서 전환된 배출권이다. 외부사업 온실가스 감축량은 할당대상업체의 전환 신청 후 정부의 승인이 있으면 상쇄배출권으로 전환된다. 상쇄배출권은 할당배출권과 동일하게 할당대상업체의 배출권 제출의무 이행에 사용될 수있고 이월도 가능하다.
외부사업감축량(Korean Offset Credit; KOC)은 배출권은 아니지만 배출권으로 전환할 수 있는 권리로서 배출권 시장에서 거래된다. 외부사업감축량은 사업장 밖에서 국제적인 기준에 따라 온실가 스를 감축, 흡수 또는 제거해 정부로부터 인증을 받은 감축 실적을 말한다. 외부사업감축량이 배출권 제출의무 이행에 사용되려면 상쇄배출권(KCU) 으로 전환신청한 후 승인절차를 거쳐야 한다.
■배출권거래제 제3차 계획기간 운영 성과
‘제3차 계획기간 국가 배출권 할당계획’은 2021 년부터 2025년까지 5년동안 시행한다. 제3차 계획기간 배출권허용총량은 연평균 6억970만톤으로 ‘2030년 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 기본 로드맵‘에 따른 국가배출목표를 기준으로 산정됐다.
특히 제2차 할당계획에서 처음 도입한 유상할당 비중은 3%에서 10%로 상향되고 전환부문의 경우 배출권 비용을 급전순위에 반영하는 환경급전 도입을 고려해 배출효율기준 할당방식을 개선하되 업계의 부담을 감안해 단계적으로 강화했다.
업계 전문가에 의하면 제3차 계획기간은 정부가 ‘실효적 감축기여’를 위한 제도 선진화 시기로 규정했음에도 배출권 가격의 장기 상승 추세가 훼손되고 가격 변동성이 커지는 불균형한 확대 시기라고 지적했다.
또한 국가 배출량은 감소세이나 배출허용총량은 줄지 않고 ETS와 NDC는 misalign 상태로 느슨한 무상할당이 지속됐다.
이에 NDC 상향을 배출허용총량에 빠르게 반영해 정책시차를 줄이기 위한 노력이 선행돼야 하고 거래 유동성이 낮은 ‘얕은 시장’의 문제점을 개선 하기 위한 추가적인 정책 조치가 필요한 시점이다.
■제4차 기본계획의 핵심 방향
정부는 제4차 배출권거래제 기본계획을 지난해 수립하겠다고 발표했는 바 올해 수립될 전망이다. 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 (배출권거래법) 제5조에 따르면 ‘계획기간 시작 6개월 전까지 수립’하도록 돼 있어 2026년부터 시작하는 제4차 배출권거래제 발표의 법정 기한은 2025년 6월이다.
배출권거래제 제4차 계획기간은 2026년부터 2030년까지 운영되며 국가 온실가스 감축목쵸 (NDC)의 목표시점과 연동돼 그 어느때보다 중요한 시점이다. 따라서 배출권거래제를 통해 실질적인 온실가스 감축을 유도하고 이를 통해 국가 목표 달성에 기여할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다.
우선 NDC를 달성하기 위해서는 배출권거래제와 비배출권거래제에서 모두 온실가스를 감축해야 한다. 국가 전체 배출량 중 배출권거래제가 차지하는 비율은 약 73% 수준으로 높은 편이나 배출 권거래제가 기여하는 비중은 이보다 낮은 수준으로 평가된다.
이는 온실가스 배출량 중 전환, 산업, 폐기물 부문에서 국가 배출량 중 배출권거래제 할당대상업 체의 배출량 비중이 높은 편이나 국가 온실가스 감축률이 높은 건물, 수송 부문에서의 배출권거래 제가 차지하는 비율이 10% 미만이며 흡수원, 국제 감축 등의 국가목표가 배출권거래제에 반영되지 않은 점에 기인한다.
2030년에 할당대상업체가 배출허용총량 이내에서 배출을 하더라도 국가가 NDC를 달성하지 못할 위험이 있다.
따라서 非배출권거래제의 목표 미달성 가능성을 고려해 배출권거래제의 배출허용총량을 설정할 필요가 있을 것이다. 기존의 부문별 감축목표와 부문별 배출권거래제 비중을 고려해 설정하던 배출허용총량 방식을 국가 전체 감축목표와 총 배출 권거래제 비중을 고려하는 방식으로의 변경을 고려할 수 있을 것이다.
또한 기업의 온실가스 감축 유도를 위한 BM 할당방식을 개선해야 한다. BM 할당방식은 온실가스 감축노력을 한 기업에게 유리한 할당방식이므로 지속적으로 BM 할당 대상을 확대할 필요가 있다. 그간 발표된 각종 정부계획에서 제4차 계획기 간에는 총 할당량의 75% 이상을 BM 방식으로 할당하겠다는 계획을 밝혀 왔다.
제3차 계획기간 할당이 완료된 이후 정부는 BM 할당의 확대를 위해 다양한 업종·제품에서 BM 할당을 확대하기 위해 업계와 협의를 진행 중인 것으로 알려져 있다. 하지만 제품 생산량 등을 기반으로 배출효율을 판단하는 제품BM 방식만으로는 BM 할당대상의 확대에 한계가 있을 수 밖에 없다. 제3차 계획기간에 제품BM 적용이 현실적으로 어려운 제지 및 목재 업종에 한해 연료BM을 시범적으로 도입하였는데 제4차 계획기간에는 제품BM 방식의 대안적인 방식인 열BM 또는 연료BM을 전면적으로 도입할 필요가 있을 것이다.
그간 각종 정부계획에서 제4차 계획기간의 BM 계수를 최적가용기술(Best Available Techniques, BAT) 수준 또는 상위 10% 수준으로 강화시키는 것으로 예고하고 있다. 다만 BM계수를 상위 10% 수준 등으로 일괄적으로 설정할 때 기준기간을 과거 특정 시점으로 고정하거나 특정 업체에서 해당 제품 생산공정에 특화된 감축기술이 아닌 재생전력 사용 또는 외부 폐열 사용 등의 방식으로 원단 위를 개선한 경우 이를 보정함으로써 BM계수가 과도하게 낮아져 온실가스를 감축한 업종이 상대 적으로 피해를 보지 않도록 고려할 필요가 있을 것이다.
아울러 유상할당과 무상할당 체계를 개선해야 한다. 제3차 계획기간까지는 해당 업체가 속한 업종이 무상할당 업종으로 지정될 경우 해당 업체가 보유하고 있는 모든 사업장 및 모든 배출시설을 무상으로 할당했다. 제4차 계획기간에는 유·무상을 평가하는 단위가 업체 단위가 아닌 사업장 단위 또는 배출시설 단위로 더욱 세밀하게 평가할 필요가 있다.
또한 유·무상업종을 판단할 때 사용하는 지표의 변경을 고려할 필요가 있다. 비용발생도를 산정할때 배출권가격이 포함되는데 계획기간별로 배출 권가격이 상승하게 되면 유상할당 업종이 무상할당 업종으로 변경될 수 있다.
이에 유상할당 업종 확대를 위해 기준값을 상향 조정하는 것보다는 100% 무상할당 혜택자체를 단계적으로 축소하는 것을 고려할 필요가 있을 것이다. 다만 이러한 방식은 그간 무상할당의 이유였던 탄소누출을 방지할 수 있는 별도의 지원책 마련이 선행돼야 한다.
현재 배출권가격은 1만원이 조금 넘는 수준으로 매우 낮은 수준을 유지하고 있다. 배출권가격이 단기적으로 급등하는 것은 바람직하지 않지만 기업의 온실가스 감축을 유도하기 위해서든 안정적인 가격상승이 필요하다.
현재의 배출권 가격이 낮은 것에는 여러가지 이유가 있겠지만 이월제한 제도가 가장 큰 원인이라고 볼 수 있다. 제도 초기 시장에서의 공급물량 부족으로 인해 이월제한 제도를 도입했으나 단계적 으로 이를 완화하거나 폐지하는 것을 검토할 필요가 있다.
배출권거래제 제4차 계획기간은 2030 NDC 달성 여부를 결정짓는 중요한 시점에 운영된다. 지금 까지는 안정적인 도입 및 정착을 위해 제도를 운영했다면 지금부터는 배출권거래제가 실질적으로 온실가스를 감축시키고 국가 NDC 달성에 기여할수 있도록 제도를 고도화해야 할 것이다.