[기획 특집] ‘국가 온실가스 감축목표’ 현황과 ‘2050 탄소중립’ 가능성

전 세계가 지구 온도 1.5℃를 낮추기 위해 사활을 걸고 있는 가운데, 국제적 약속인 ‘2050 탄소중립’을 위한 우리의 국가 온실가스 감축목표(NDC)는 어디까지 진행 중이고 2050년 탄소중립은 실현 가능한 일인지 짚어본다. / 편집자 주

[투데이에너지 윤철순 기자] 헌법재판소의 윤석열 대통령 파면 결정으로 조기 대선이 20여일 앞으로 다가온 가운데, 현재 우리의 ‘국가 온실가스 감축목표(NDC)’ 현주소는 어디쯤 와 있을까. ‘2050 탄소중립’ 목표는 실현 가능한 아젠다(agenda)일까.

‘국가 온실가스 감축목표’를 의미하는 NDC(Nationally Determined Contribution)는 온실가스 농도와 지구 온도 상승으로 인한 기후변화 대응을 위해 세계 각국이 5년마다 상향 조정, 설정하는 감축목표다.

‘2050 탄소중립’은 2050년까지 탄소 배출과 흡수량을 같게 만들어 실질적인 온실가스 순 배출량을 ‘0’으로 만드는 개념이다. ‘넷제로(Net-Zero)’라고도 한다.

구체적으로, 인간 활동에 의한 온실가스 배출을 최대한 줄이고 남은 온실가스는 흡수(산림 등) 및 제거(CCUS, Carbon Capture,. Utilization and Storage-이산화탄소 포집·저장·활용 기술)해 실질적인 배출량이 0(Zero)이 되는 개념이다.

2020년 10월 당시 문재인 대통령은 국회 시정연설을 통해 2050년까지 탄소중립을 달성하겠다고 선언했다. 이를 실현하기 위해 이듬해 6월 ‘2050 탄소중립 시나리오’를 수립했고, 12월엔 ‘탄소중립녹색성장위원회’를 띄워 중장기 온실가스 감축목표와 정책 방안을 논의했다.

2050 탄소중립 시나리오의 핵심 골자는 △석탄발전소 완전 폐기 △철강 공정 수소환원제철 방식 도입 △건축물 에너지효율 향상 △차량과 공장 화석 연료 연소 감축 △습지, 숲 복원 등의 흡수원 확대 △네거티브 배출 기술(NET)로 대기 중의 이산화탄소 제거 등이다.

정부는 에너지 전환과 산업, 건물, 수송, 농축산, 폐기물 감량 등 부문별 키워드를 선정해 구체적 방안을 제시했다. 이산화탄소 포집·저장·활용(CCUS) 기술 상용화 추진계획도 밝혔다.

2023 온실가스 4.4% 감소

지난 2015년 프랑스 파리에서 열린 제21차 UN기후변화협약 당사국총회 ‘파리협정(진전의 원칙)’에 따라 세계 각국의 NDC는 5년 주기로 상향조정해야 한다.

한국의 2030년 감축목표는 2018년 대비 40%다. 2018년 우리나라 온실가스 총배출량은 7억2760만톤이었다.

이는 1990년 대비 149% 상승한 수치다. 원인을 살펴보면, 전력 수요 증가로 천연가스 발전량이 6.7% 늘었고 기초유분 생산량 증가에 따른 화학부문 배출량도 13.1% 올랐다. 중전기기(重電機器)와 반도체·액정부문 등의 불소계 온실가스 소비 역시 14.1% 증가했다.

이런 상황에서 주무부서인 환경부와 관련 기관, 타 부처 간 정책 추진 실행은 NDC 목표달성을 향해 차질 없이 추진되고 있을까. 특히 윤석열 정부 3년 동안 어떤 정책이 추진됐는지, 인류의 미래가 걸린 ‘2050 탄소중립’ 실현을 위한 중장기 정책 추진 실태와 현황은 어떨까.

2021년 1월 문재인 정부는 유엔기후변화협약 사무국(UNFCCC)에 ‘2030 NDC 목표’를 제출했다. 같은 해 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(탄소중립기본법)을 제정, 탄소중립 추진을 위한 법과 제도적 기반을 마련했다.

이후 윤석열 정부 2년차인 2023년 3월 들어 ‘2050 탄소중립 달성과 녹색성장 실현’을 위한 제1차 국가 탄소중립·녹색성장 기본계획이 발표됐다.

당시 윤 정부는 2021년의 NDC 계획을 유지한다는 입장을 밝히면서 발전산업 전환부문은 감축목표를 상향했고, 산업부문과 수소부문 등은 하향 조치하는 이행방안을 마련했다. 일부 목표가 조정되긴 했지만, 큰 틀에선 변화가 없었다.

목표 달성까지 5년이 남은 현재, 우리나라 온실가스 감축은 얼마나 진행됐을까. 지난해 9월 온실가스종합정보센터의 ‘2023년 국가 온실가스 잠정 배출량’ 분석 결과 발표에 따르면, 6억2420만톤으로 전년 대비 4.4% 감소했다.

구체적으로 전환부문 발전량이 전년 대비 1% 감소했고, 온실가스를 배출하지 않는 무탄소 발전인 원전과 ‘신재생에너지’ 발전량 증가로 전환(전기·열 생산)부문 배출량은 7.6% 감소했다. 

산업부문은 반도체·디스플레이 등 공정가스저감시설 확대와 경기둔화로 인한 생산 감소로 배출량이 3% 줄었고, 건물부문 역시 겨울온난화와 도시가스요금 인상 영향으로 7% 감소하는 등 전반적인 감축세를 보였다.

‘2030 NDC’ 실현 가능성

그러나 이 같은 결과는 2018년 대비 14% 감축에 불과한 것으로 목표치인 40% 달성을 위해서는 잔여기간 내에 철강, 석탄발전·가스발전 퇴출과 더불어 신재생에너지 보급이 시급하다는 분석이 나온다.

기후솔루션은 2030년까지 풍력·태양광 등 재생에너지 발전 설비 용량을 최소 13GW 이상 늘려야 한다고 주장했다.

기후솔루션은 “원전은 2023년 발전량이 사상 최대치로 제11차 전력수급기본계획 2030년 목표치(31.8%) 비중에 이미 근접했다”며 “2023년 전력수요는 전년 대비 1% 감소한 점을 고려하면, 향후 국가 온실가스 감축은 재생에너지 전환 가속화에 성패가 걸려있다”고 밝혔다.

그러면서 “시민사회의 2050년 탄소중립 시나리오에 따르면, 2030년까지 최소 36%(110GW)에서 최대 53%(199GW)의 재생에너지 설비가 필요하다”며 “그러나 2023년 태양광 및 풍력 발전량 비중은 5.6%에 불과해 2030년 목표치 대비 1/8 수준”이라고 지적했다.

특히, 산업계의 시각은 더 비관적이다. 산업계는 2030년까지의 산업부문 온실가스 감축목표 달성 가능성을 38.6%로 전망했다. 한국경제인협회가 국내 1000대 제조기업을 대상으로 실시한 ‘NDC 의견조사’ 결과다.

정부가 올 하반기 UN에 제출할 예정인 ‘2035 NDC’에 대해서도 응답 기업의 82.7%가 목표 달성을 위해선 현행 수준을 유지해야 한다고 했다. 탄소중립 목표시점을 조정해야 한다는 응답도 16.9%에 달했고, 부문 간 감축목표를 조정해야 한다는 답변도 15.9%였다.

업계는 감축목표를 달성하기 어려운 주요인으로 ‘저탄소 산업구조로의 전환 어려움(31.0%)’과 ‘에너지효율 개선 지연(26.2%)’, ‘경제 및 생산 위축(20.2%)’, ‘저탄소기술 혁신 및 상용화 지연(19.0%)’을 들었다.

온실가스종합센터가 국제에너지기구 등 국제사회에서 공개된 통계정보를 분석한 결과 2023년 전세계 온실가스 배출량은 전년대비 1.1% 증가한 것으로 나타났다. 당연한 결과겠지만, 개도국은 증가하고 선진국은 감소했다.

정부도 실현가능성이 낮다고 지적했다. 감사원은 2023년 11월 ‘2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)의 실현가능성이 제대로 검증되지 않았다’고 발표했다. 특히 산업부문 목표량의 절반 이상이 감축 수단이 없거나 실현 가능성이 적다고 전망했다.

감사원은 그 이유를 “국가 온실가스종합센터가 전문 NDC 수입 기술작업반을 운영하지 않았고, NDC 수립 로드맵도 임의로 감축수단 적용 목표율을 상향했다”며 검증 체계가 미흡하다고 비판했다.

그러나 윤 정부 출범 반년이 지난 상황에서 진행된 이른바 ‘문재인 정부 탄소중립화 정책에 대한 특별감사’는 ‘코드 감사’ 논란을 불렀다. NDC는 파리협정 ‘진전원칙’ 등에 따라 한 번 수립하면 하향 조정이 사실상 불가능하다.

배출권거래제

특히, 배출권거래제(Emissions Trading System, ETS)와 유상할당(Free Allocation) 정책이 NDC와 2050 탄소중립 목표에 검림돌이 된다는 지적도 여러 측면에서 나온다.

주요 산업 분야에서 발생하는 온실가스를 거래 가능하도록 한 배출권거래제는 2015년부터 시행됐다. 이 제도는 일정량의 배출권을 할당받은 기업들이 초과 배출할 경우, 다른 기업들로부터 배출권을 구입하거나 자발적으로 온실가스를 줄여 잉여 배출권을 판매하는 방식이다.

배출권거래제는 시장 메커니즘을 기반으로 온실가스 감축을 유도하는 제도다. 배출권 총량은 해마다 감소하도록 설계돼 있어, 기업들은 배출권 구매나 자발적 감축을 통해 목표를 달성해야 한다.

유상할당은 초기 배출권 배분 시 산업 부문에 배출권을 무료로 할당하는 방식이다. 이는 주로 철강, 화학 등 경쟁력 있는 산업과 탄소 리스크가 큰 산업에 적용되며 국제 경쟁에서 불이익을 받지 않도록 지원하는 역할을 한다.

유상배출권(Auctioning)은 기업들이 필요에 따라 배출권을 시장에서 경매로 구매해야 하는 방식으로, 환경적 효율성을 높이는 데 도움이 된다. 점차 유상할당 비율을 늘려가고 있으며, 이는 시장을 활성화하고 기업들이 자발적으로 배출을 줄이도록 유도한다.

배출권거래제는 2030년까지 온실가스 배출량을 2018년 대비 40% 감축하는 목표 달성에 중요한 역할을 한다. 배출권거래제에서 할당되는 배출권 총량은 매년 감소하고 있다. 이는 배출량을 일정량 이하로 제한하는 효과를 가져온다.

배출권 거래 시장에서 가격 상승은 기업들에게 온실가스 감축 기술 개발과 에너지 효율성 향상을 자극하는 효과가 있다. 그러나 우리의 배출권거래제에서는 배출권 할당량이 산업계의 현실적 요구에 맞춰 지나치게 넉넉히 배분되는 경향이 있다.

이로 인해 기업들이 배출권을 충분히 구입하지 않고도 법적 요건을 충족할 수 있는 상황이 발생한다. 결과적으로, 과도한 배출권 할당은 다배출 기업에 유리하게 작용해 실제 감축 유인을 떨어뜨리며, 이는 NDC 달성에 부정적인 영향을 미칠 수 있다.

특히 배출권 가격 변동성이 크면 기업들이 감축 노력을 덜 기울일 가능성이 있다. 배출권거래제의 핵심은 시장에서 배출권 가격이 낮게 형성되면 기업들은 배출을 줄이는 대신 배출권을 구입하는 편이 경제적으로 유리하다고 판단하게 될 것이고, 이는 곧 탄소배출 저감 유인 축소로 이어져 강력한 감축방해요소로 작용할 수 있다.

또 배출권 가격이 급격하게 변동하면 기업들이 장기적인 계획을 세우는 데 어려움을 겪게 된다. 이렇게 되면 안정적인 가격 형성 없이 탄소배출을 줄이는 시스템이 제대로 작동하지 않을 수 있다.

특히 배출권거래제가 산업 부문 외 교통이나 농업 및 건물 등에 대해서는 효과적으로 적용되지 않고 주로 대기업 위주로 적용되기 때문에, 작은 규모의 사업체나 비산업 부문에서의 배출 감축은 제대로 이뤄지지 않는 경향이 있는 것도 문제다.

이처럼 사각지대가 존재하는 상황에서 전체적인 탄소배출량을 줄이기 위한 통합적인 정책이 미비해 전체적인 감축목표 달성에 한계가 있을 수 있다. 일부 기업들이 해외 배출권을 구매해 자체적인 감축을 피하는 경우까지 있어 정부 차원의 대책이 필요하다는 지적이다.

배출권거래제가 탄소중립 달성의 중요한 수단 중 하나로 운영되고 있지만, 그 자체로는 온실가스를 대폭 감축하는 데 한계가 있는 게 분명하다. 때문에 재생 가능 에너지 확대와 에너지 효율화, 저탄소 기술 개발 등의 전방위적인 정책적 지원이 필요하다.

결국, 배출권거래제는 한정된 영역 내에서만 적용되기 때문에 전략적으로 중요한 분야에서의 정책적 보완이 이뤄지지 않으면 전체적인 탄소중립 목표 달성에 한계가 있을 수 있다는 지적이다.

과도한 배출권 할당 완화 문제와 가격 불안정성, 해외 배출권 의존도, 정책적 보완 부족 문제를 해결하지 못하면 실질적인 감축에 한계가 있다는 분석이다.

NDC와 2050 탄소중립

2035년 국가 온실가스 감축 목표(NDC)는 미국이 2005년 대비 61~66%의 배출량을 줄이겠다고 발표했고, 일본은 60% 감축하겠다고 선언했다. 영국은 81% 감축목표를 제시했다.

주요 선진국들이 올 11월 브라질 벨렝에서 개최될 예정인 제30차 유엔기후변화협약 당사국 총회(COP30)를 앞두고 2035년 NDC를 설정 중인 가운데, 우리 정부는 오는 9월 UN에 ‘2035년 NDC’를 제출한다는 계획이다.

대통령 직속 2050탄소중립녹색성장위원회(탄녹위)는 지난 2월 정부서울청사에서 최상목 대통령 권한대행 부총리 겸 기획재정부 장관 주재로 열린 제2기 탄녹위 전체회의에서 이 같은 내용을 포함한 안건을 의결했다.

정부는 지난해 3월~올 1월까지 100여차례 논의를 거쳐 도출한 ‘2035 NDC’ 감축 시나리오를 바탕으로 지난 2월부터 부처 협의체를 통한 정부안 마련에 들어갔다.

정부안이 완성되면 산업계·시민사회·노동계·미래세대 등 각계 이해관계자 의견 수렴 및 사회적 공론화 과정을 거친 뒤 탄녹위 심의를 통해 최종안이 확정될 예정이다.

그러나 전문가들은 현재의 정책이 바뀌지 않으면 2050년 탄소중립은커녕, 온실가스 배출량 감축도 30%에 불과할 것(2021년 5월 기후솔루션 발표)이라 전망한다.

이들은 특히, 전력부문의 탈탄소화가 반드시 전제돼야 한다고 지적한다. 기후솔루션이 카이스트(KAIST)와 공동 발표한 ‘2050 탄소중립 시나리오’에 따르면 현행 NDC 등의 정부 정책을 그대로 유지할 경우 탄소중립 달성은 불가능한 것으로 나타났다.

시나리오는 2050년 예상 온실가스 배출량을 60%밖에 줄이지 못할 것으로 분석했다. 학계에서도 2035년 감축목표 범위로 51~67% 수준을 제시하고 있다. 이들은 공통적으로 부문별 규제완화와 탈탄소화 기술의 연구개발(R&D) 수준이 빠르게 확대돼야 한다는 점을 강조한다.

R&D 외 탈탄소화 기술 상용화를 위한 프로젝트 자금 지원 필요성도 거론된다. 종합하면, 한국은 2050년 탄소중립을 목표로 다양한 정책과 계획을 추진하고 있으나 법적·제도적 제약과 실행력 부족 등의 어려움이 존재한다.

이를 극복하기 위해서는 정책의 일관성 확보와 부처 간 협력 강화, 민간과의 소통을 통한 실행력 제고 등이 필요한 것으로 분석됐다.

 결국 2050 탄소중립 목표를 달성하기 위해서는 현재 에너지 소비의 80% 이상을 차지하는 석탄, 석유, 천연가스를 30년 이내 무탄소 에너지원인 원자력과 재생에너지로 전환해야 한다. 이는 곧 재생에너지 확대와 친환경 전력 생산이 핵심 과제임을 뜻한다.

향후 과제

윤석열 정부 2년 반은 ‘NDC 역행’의 시간이었다고 해도 과언이 아니다. 윤 정부는 온실가스 감축 목표 달성에 장애물이 될 수 있는 일부 산업에 대한 규제 완화를 강조해왔다. 일례로, 석탄화력 발전소 운영을 계속 허용하는 정책으로 논란을 빚었다.

이와 함께 탈탄소화 기술 개발과 상용화에 대한 재정적 지원에 필요한 R&D 지원이 부족해 녹색 기술 개발에 대한 투자가 미비하다는 지적이 제기된다. 또 각 부처 간 협력과 정책 조정이 미흡해 일관된 감축 전략이 부족한 점도 문제로 지적된다.

이로 인해 각 부처의 목표가 일치하지 않아 실행력에 차질이 생길 수 있다. 우리의 ‘2035 NDC’는 기술적 측면과 정책적 지원을 통해 충분히 달성 가능하지만, 정부의 정책 집행에 있어서의 일관성 부족과 산업계의 저탄소 전환 속도 저조 및 재정적 지원 부족 등의 문제점이 여전히 존재한다고 분석된다.

2050 탄소중립 목표 역시 동일한 문제를 안고 있다는 게 전문가 집단의 분석이다. 특히 법적 제약과 부처 간 협력 미비, 재정적 지원 문제 등이 해결되지 않으면 탄소중립 목표는 달성하기 어려울 수 있다는 지적이다.

이에 따라 정부는 △정책의 일관성 강화와 △부처 간 협력 △재정적 지원 확대 △민간과의 협력 강화 등에 있어 보다 구체적이고 실질적인 조치가 필요할 것으로 보인다.

목표 설정만으로 탄소중립이 실현이 불가능하듯, 실효성 있는 법과 정책의 뒷받침은 선택이 아닌 필수다. 22대 국회가 탄소중립 실현을 위해 발의한 기후·에너지 관련 법안을 살펴보면, 지난 1월 기준으로 250건이 넘는다.

대표적인 실효적 법안은 △해상풍력발전 보급촉진 특별법 △석탄발전소 폐지 피해지역 지원 특별법 △영농태양광 발전사업 지원 특별법 △중소기업 탄소중립 촉진 법률 △수소도시 조성 및 운영에 관한 법률 등이다.

상임위별로는 산업통상자원중소벤처기업위원회가 가장 많은 법안을 발의했다. 이어 환경노동위원회, 농림축산식품해양수산위원회, 기획재정위원회, 국토교통위원회, 행정안전위원회 및 정무위원회와 운영위원회 순이다.

법안 발의 이유와 배경은 크게 △배출권 거래제 개편과 탄소세 도입 △재생에너지 확대 △석탄화력발전소 폐지, 전환 △기업의 기후 리스크 대응 의무화 △기후위기 대응 법 정비 시급 등이다.

다양한 법안이 발의되고 있으나 궁극적으로 탄소중립 사회로의 전환에는 국회뿐만 아니라 시민, 노동자, 지역사회를 포함한 전 사회적 협치 기반의 제도화가 필수적이다.